Съгласно чл. 2, ал. 1 ЗКИР кадастърът представлява съвкупност от основни данни за местоположението, границите и размерите на недвижимите имоти на територията на Република България, набирани, представяни, поддържани в актуално състояние и съхранявани по установения в ЗКИР ред от Агенцията по геодезия, картография и кадастър. Неговото основно предназначение е да дава информация за намиращите се на територията на Република България недвижими имоти и за съществуващите по отношение на тях вещни права (чл. 2, ал. 2 ЗКИР). Това свое предназначение кадастърът може да изпълни само ако законът предвижда система от способи и процедури за привеждането на включените в него данни към действителното правно положение. Поради това две от най-важните характеристики на кадастралните данни е тяхната истинност и тяхната актуалност.
1. Истинност на кадастралните данни
Истинността на кадастралните данни се осигурява чрез изискването за правоспособност на лицата, които могат да изпълняват дейности по кадастъра (чл. 16, ал. 1 ЗКИР). Такива лица могат да бъдат: а) физическите лица, български граждани, които имат завършено висше образование по геодезия с образователно-квалификационна степен магистър-инженер, имат най-малко двегодишен стаж в областта на кадастъра, съответно в областта на геодезията или картографията, и не са осъждани за умишлени престъпления от общ характер на лишаване от свобода, освен ако са реабилитирани, или б) български юридически лица с предмет на дейност създаване на кадастър, съответно извършване на дейности по геодезия или картография, в чийто постоянен специализиран състав има лице или лица, правоспособни да извършват дейности по геодезия, картография и кадастър. Правоспособността се придобива от момента на вписване в регистъра на лицата, правоспособни да извършват дейности по кадастър, по геодезия и по картография (чл. 19, ал. 1 ЗКИР). Поставеното от закона изискване за правоспособност отразява експертния характер на дейностите по кадастъра и гарантира точното отразяване на кадастралните данни.
С оглед покриването на евентуалните вреди при неточни кадастрални данни законодателят е предвидил изискване за задължително застраховане на лицата, изпълняващи дейности по кадастъра (чл. 20, ал. 3 ЗКИР). Всяко правоспособно да изпълнява дейностите по кадастъра лице е длъжно да се застрахова за времето на своята дейност за вредите, които могат да настъпят вследствие на виновно неизпълнение на неговите задължения, както и на задълженията на негови служители. Сред посочените задължения законодателят включва: а) извършването на възложените му работи по кадастъра, съответно по геодезия или картография, в съответствие с изискванията на закона; б) съхраняване и защита на класифицираната информация, представляваща служебна тайна, която му е станала известна във връзка с осъществяването на възложената му дейност, и в) осигуряване на защита на личните данни, станали му известни във връзка с осъществяване на възложената му дейност. Именно нарушаването на първото задължение може да доведе до включването на неверни или неточни данни относно поземлените имоти, което да бъде свързано с настъпването на определени вредни последици за техните собственици. Така например, ако допуснатите неточности предизвикат административен или съдебен спор, направените във връзка с него разходи биха могли да бъдат покрити от задължителната застраховка по чл. 20, ал. 3 ЗКИР. Минималният размер на застрахователната сума се определя от Агенцията по геодезия, картография и кадастър.
Истинността на кадастралните данни се осигурява и чрез изискването за събирането и съобразяването на различни източници на информация при изготвянето на кадастралните карти и регистри1. В този смисъл Агенцията по геодезия, картография и кадастър е задължена в процеса по изготвянето на кадастралната карта да събира актуални данни за недвижимите имоти и да извършва замервания, а не само механично да прехвърля в картите данни от последния одобрен кадастрален план2. Границите на поземлените имоти се установяват въз основа на предоставените от собствениците, съответно – от носителите на други вещни права, актове,3 удостоверяващи правата им върху имота (чл. 38, ал. 1, т. 3 ЗКИР); данните, съдържащи се в карти, планове, регистри и друга документация, одобрени по реда на отменени закони4 (чл. 41, ал. 1, т. 1 ЗКИР); данните, набрани чрез геодезически, фотограметрични и други измервания и изчисления (чл. 41, ал. 1, т. 2 ЗКИР); данните, съдържащи се в регистрите към посочените по-горе карти и планове (чл. 41, ал. 2, т. 1 ЗКИР) или в регистрите на общинската и областната администрация (чл. 41, ал. 2, т. 3 ЗКИР). Когато въз основа на посочените данни собствениците на недвижимите имоти не могат да бъдат установени5, в кадастралния регистър не се посочва информация за собствеността (чл. 41, ал. 4 ЗКИР). Непълнотата на кадастъра може да се отстрани чрез допълването му по реда на чл. 53, ал. 2 и 3 ЗКИР, а при спор за материално право – въз основа на влязло в сила съдебно решение. Самостоятелните обекти в сгради се установяват по строителните книжа, по актовете за собственост или чрез описание на място (чл. 44 ЗКИР).
Друг важен способ за гарантиране на истинността на кадастралните данни е осигуряването на възможност за участие на заинтересованите лица при изработването на кадастралните карти и кадастралните регистри. Това участие се гарантира чрез законовото изискване за извършването на две последователни обнародвания: а) на заповедта на изпълнителния директор на Агенцията по геодезия, картография и кадастър за откриване на производството по създаване на кадастрални карти и кадастрални регистри (чл. 35, ал. 3 ЗКИР) и б) на съобщение от службата по геодезия, картография и кадастър за приемане6 на вече изготвените кадастрални карти и кадастрални регистри (чл. 46, ал. 1 ЗКИР). И двата акта се разгласяват и чрез средствата за масово осведомяване, включително чрез два централни всекидневника, и се обявяват на подходящи места с публичен достъп в сградите на службата по геодезия, картография и кадастър, общината и кметството.
Публичността на процедурата по изготвяне и приемане на кадастралните карти и регистри осигурява възможност за участие на заинтересованите лица, които могат да направят писмени възражения по кадастралната карта и кадастралния регистър (чл. 46, ал. 2 ЗКИР).
Такива възражения могат да бъдат направени до 30 дни след обнародването на приемането на изготвените кадастрални карти и кадастрални регистри. Те трябва да се отнасят до неточности при отразяване на действителните граници на недвижим имот – обект на кадастъра, или на съществуващите по отношение на него вещни права. Възражението може да се основава и на неспазване на установената в чл. 14, ал. 1 от Наредба № 3/13.05.2005 г. приоритетност на източниците, посредством които се установяват границите на поземлените имоти7. Когато възраженията се отнасят до основни кадастрални данни – данни, взети от карти, планове, регистри и друга документация, одобрени по реда на посочени от закона отменени и действащи устройствени и реституционни закони8, те могат да се правят само относно несъответствие с данните от плановете и картите, ползвани при създаването им. Към възраженията трябва да бъдат представени и доказателства за направените в тях твърдения. Възраженията се разглеждат от специална комисия, назначена със заповед на изпълнителния директор на Агенцията по геодезия, картография и кадастър. Комисията не е оторизирана да събира и да се позовава на други доказателства освен предоставените й заедно с възраженията9. В 30-дневен срок след изтичането на срока за възражения комисията се произнася с мотивирано решение. В случаите когато прецени, че те са основателни, измененията в кадастралната карта и в кадастралния регистър на недвижимите имоти в съответствие с решението на комисията се извършват от правоспособното лице, на което е възложено тяхното изработване. Измененията трябва да бъдат направени в срок до 60 дни от постановяване на решението на комисията (чл. 48, ал. 2 ЗКИР) и се приемат отново от службата по геодезия, картография и кадастър.
С оглед осигуряването на верността на кадастралните данни е предвидена и възможността за обжалване на заповедта за одобряване на кадастралната карта или кадастралния регистър (чл. 49, ал. 2 ЗКИР). То може да бъде извършено в 30-дневен срок от обнародването на заповедта. Компетентен е административният съд по местонахождението на имота, като производството се подчинява на правилата на Административнопроцесуалния кодекс. Правото на жалба е предоставено на собствениците и носителите на други вещни права върху недвижимите имоти и съседните на тях, които са в обхвата на кадастралната карта10.
Като основание за обжалване могат да бъдат посочени: неспазването на изискванията за разгласяване на заповедта за откриване на производството по създаване на кадастрална карта и кадастрални регистри (чл. 35, ал. 3 ЗКИР) и на приемането им (чл. 46, ал. 1 ЗКИР)11; неправилното отразяване на фактическото положение при въвеждането на първични кадастрални данни; неотразяване12 или промяна13 на информацията, съдържаща се в плановете и в картите, въз основа на които се събират кадастралните данни (чл. 41, ал. 1, т. 1 ЗКИР във връзка с чл. 43, ал. 1, т. 5, б. “г” ЗКИР)14; несъобразяване15 или неправилното отразяване на информацията, съдържаща се в предоставените от заинтересованите лица документи за собственост (чл. 38, ал. 1, т. 3 ЗКИР, във връзка с чл. 43, ал. 1, т. 5, б. “а” ЗКИР); неспазване16 на установената от закона приоритетност между източниците на данни при изготвянето на кадастралните карти и регистри (чл. 14, ал. 1 от Наредба № 3/13.05.2005 г.); необсъждането на направени в срок писмени възражения срещу приетите кадастрална карта или кадастрален регистър (чл. 46, ал. 2 ЗКИР), независимо от тяхната основателност.
В производството по обжалване на заповедта за одобряване на кадастралната карта и кадастралните регистри обаче не могат да се решават въпроси за грешки и непълноти17. Непълнотите и грешките се допълват или поправят по молба на заинтересованите страни в отделно производство по чл. 53, ал. 2 ЗКИР, което предполага наличие на влезли в сила кадастрална карта и кадастрален регистър. В административното производство по чл. 49, ал. 2 ЗКИР не е допустимо и установяването на право на собственост18. При наличието на спор за материално право, той трябва да бъде разрешен предварително по исков ред19.
На следващо място за гарантиране на истинността на кадастралните данни е уредена и възможността за поправка и допълване на кадастъра (чл. 53, ал. 2 и 3 ЗКИР). Заповедите за одобряване на кадастралните карти и регистри имат констативно действие20. Те не създават права на собственост, а само отразяват актуалните такива към момента на издаване21 на заповедта.
Органите на Агенцията по геодезия, картография и кадастър не могат при изготвянето на кадастрална карта да решават спорове за материално право. Те са длъжни да отразят в кадастралната карта съществуващото фактическо положение22.
Именно с оглед постигането на съответствие на отразеното в кадастъра с действителното правно положение е предвидена възможност за извършването на последващи корекции и изменения на кадастралната карта или регистри.
ВКС приема23, че установяването на допусната неточност в отразените в кадастъра факти не може да се търси по исков ред. Той аргументира това свое становище с правилото, според което установителните искове за факти са допустими единствено в предвидените от закона случаи, а такова предвиждане липсва при кадастралните данни. Установителен иск обаче може да се предяви по отношение на притежаваните от ищеца вещни права, ако възникне спор относно отразеното в кадастралните регистри.
В ЗКИР законодателят е предвидил специален ред за отстраняване на грешки и непълноти в кадастъра – чл. 53 ЗКИР. В този смисъл се посочва, че редът по чл. 53, ал. 2 и 3 ЗКИР има императивен характер24. Процедурата започва по молба на заинтересованото лице за установяване на грешки25 или непълноти в кадастралния план. Те се установяват с констативен акт, съставен на място, който се подписва от съставителя, заявителя и пряко заинтересованите собственици или носители на други ограничени вещни права, които се засягат.
Неподписването на констативния акт сочи наличието на спор за материално право, поради което е пречка за издаване на заповед за попълване на грешки или непълноти в кадастралния план. Този спор следва предварително да бъде решен в исково производство26.
Едва след това допуснати грешки в кадастралния план биха могли да бъдат отстранени. При липсата на подписан от всички заинтересовани собственици акт за установяване на грешки и непълноти заповедта за изменение на кадастъра може да бъде отменена само на това основание, независимо дали е има обективиран спор за собственост27. Такова съгласие на всички заинтересовани лица не е необходимо, ако между тях съществува влязло в сила съдебно решение28. В този смисъл ВАС посочва, че задължително условие за изменение на влезлия в сила кадастрален план е съгласието на заинтересованите носители на вещни права, удостоверено с подписа им върху акта за грешки или непълноти, освен ако спрямо тях правата са установени с влязло в сила съдебно решение29.
Възможността за отстраняване на допуснати грешки или за допълване на кадастъра е на разположение30 и на заинтересованите лица, които не са проявили достатъчно активност при създаването на кадастралните регистри и са пропуснали възможността да установят по надлежния ред правата си при изготвянето на кадастралните карти и регистри – не са предоставили документите по чл. 38, ал. 1, т. 3 ЗКИР, не са направили възражения по чл. 46, ал. 2 ЗКИР. Тези лица обаче не могат31 да обжалват заповедта за одобряване на кадастралните карти и регистри по реда на чл. 49, ал. 2 ЗКИР, тъй като тя е издадена при спазване на предвидените в закона изисквания32.
2. Актуалност на кадастралните данни
Актуалността на кадастралните данни се осигурява чрез изискването за непрекъснато отразяване на настъпващите промени в данните за недвижимите имоти – обект на кадастъра (чл. 51, ал. 1 ЗКИР). Информацията за тези промени се предоставя основно от: а) съдилищата и от службите “Държавна собственост” и “Общинска собственост”, които предоставят препис от всеки акт за признаване и прехвърляне на право на собственост или за учредяване, прехвърляне, изменяне или прекратяване на друго вещно право върху недвижим имот, както и от актовете при делба, разделяне и съединяване на недвижими имоти; и от б) собственика, съответно от инвеститора – относно изградените, надстроените, пристроените сгради, както и за сградите под повърхността на земята, за преустроените или премахнатите сгради. За издаването на разрешение за ползване на сграда или друг строеж се изисква предоставянето на удостоверение от службата по геодезия, картография и кадастър, че собственикът, съответно инвеститорът, е изпълнил посоченото задължение.
За поддържането на кадастъра в актуален вид значение има и предвидената възможност за нанасяне на допълнителни кадастрални данни (чл. 53, ал. 1, т. 3 ЗКИР). Те включват специализирани данни за: а) недвижимите имоти, различни от основните кадастрални данни; б) строежите, съоръженията и другите обекти в поземлените имоти, включително за надземните и подземните проводи и съоръжения без сградите и самостоятелните обекти в сгради; в) трайните насаждения; г) водните течения и водните площи; д) природните богатства в земните недра; е) релефа на земната повърхност. Допълнителни кадастрални данни, които се набират чрез геодезически, фотограметрични и други измервания, се приемат от службата по геодезия, картография и кадастър по реда на чл. 45 ЗКИР (чл. 34, ал. 2 ЗКИР).
Стоян СТАВРУ, юрист
_______________
1 Вж. Решение № 13384/2007 г., II отд., ВАС, Решение № 14098/2008 г., II отд., ВАС.
2 Вж. Решение № 1316/2008 г., II отд., ВАС. В този смисъл се използва и терминът “счетоводство” на права при индивидуализирането на поземлените имоти и реалните части от тях. Вж. Танев, Д. Кадастърът и правната сигурност. Философията на ЗКИР европейско значение на кадастъра. – Собственост и право, 2006, № 3, ЕПИ On-line.
3 Упражняването на давностно владение е ирелевантно при изготвянето на кадастралната карта и регистър. Вж. Решение № 5204/2006 г., II отд., ВАС и Решение № 6673/2006 г., II отд., ВАС.
4 За изменението на чл. 41, ал. 1 ЗКИР от бр. 36 от 2004 г. на ДВ, вж. Белчева, М. Нова уредба за създаване на кадастрална карта. Собственост и право, 2004, № 6, ЕПИ On-line.
5 Неустановената собственост върху поземления имот обаче трябва да се различава от оспорената собственост. Правилото на чл. 41, ал. 4 ЗКИР се прилага само когато липсват данни за собствеността върху поземления имот. Когато такива данни съществуват, но има спор между различни лица, на вписване подлежат безспорните права на предишния собственик. Вж. Дашина, Е. Практически проблеми при прилагането на Закона за кадастъра и имотния регистър. Собственост и право, 2005, № 4, ЕПИ On-line.
6 Приемането на кадастралните карти и регистри се извършва от комисия на службата по геодезия, картография и кадастър, назначена със заповед на изпълнителния директор на Агенцията по геодезия, картография и кадастър (чл. 4, ал. 2 от Наредба № 19 от 28.12.2001 г. за контрол и приемане на кадастралната карта и кадастралните регистри).
7 Вж. Решение № 11128/2008 г., II отд. на ВАС.
8 Законът за единния кадастър на Народна република България, отмененият Закон за териториалното и селищно устройство, Законът за собствеността и ползването на земеделските земи и Законът за възстановяване на собствеността върху горите и земите от горския фонд.
9 Вж. Решение № 13140/2007 г., II отд., ВАС.
10 Вж. Решение № 2390/2008 г., II отд., ВАС.
11 Вж. Решение № 723/2008 г., II отд., ВАС. Обстоятелството, че обнародваната заповед не е разгласена по реда на чл. 35, ал. 3 ЗКИР, обаче не я прави нищожна – вж. Решение № 1463/2009 г.,II отд., ВАС.
12 Вж. Решение № 2480/2009 г., II отд., ВАС.
13 Вж. в този смисъл Решение № 1063/2009 г., II отд., ВАС: “Кадастралната карта само отразява приетото за конкретния имот по действащия кадастрален план, тя не може да го променя”.
14 Вж. Решение № 10455/2006 г., II отд., ВАС.
15 Вж. Решение № 11344/2008 г., II отд., ВАС, Решение № 12216/2007 г., II отд., ВАС.
16 Вж. например Решение № 4403/2009 г., II отд., ВАС и Решение № 12123/2008 г., II отд., ВАС.
17 Вж. Решение № 1063/2009 г., II отд., ВАС, както и № 10263/2008 г., II отд., ВАС; Решение № 9599/2008 г., II отд., ВАС; Решение № 9308/2008 г., II отд., ВАС; Решение № 4434/2007 г., II отд., ВАС; Решение № 11991/2006 г., II отд., ВАС; Решение № 9368/2005 г., II отд., ВАС.
18 Вж. Решение № 7405/2007 г., II отд., ВАС, както и Решение № 11797/2006 г., II отд., ВАС.
19 Вж. Решение № 7183/2009 г., II отд., ВАС.
20 Вж. Решение № 10220/2006 г., II отд., ВАС.
21 В този смисъл съществуването на висящи спорове за собственост при образуване на производството за изработване на нова кадастрална карта и кадастрални регистри не е основание за незаконосъобразност и отмяна на заповедта. Вж. Решение № 9366/2005 г., II отд., ВАС.
22 Вж. Решение № 2846/2006 г., II отд., ВАС.
23 Вж. Решение № 1223/2009 г., V г. о., ВКС.
24 Вж. Решение № 10834/2008 г., VII отд., ВАС.
25 Не се счита за наличие на грешка по смисъла на чл. 53, ал. 2 ЗКИР разминаването в местоположението на точка от граница на поземлен имот, когато разликата в координатите на точката, определени от кадастралната карта, и на място – чрез геодезически измервания, е по-малка от допустимата по чл. 18 от Наредба № 3/13.05.2005 г. за съдържанието, създаването и поддържането на кадастралната карта и кадастралните регистри (чл. 20, ал. 2 от Наредба № 3).
26 Предмет на иска ще бъде правото на собственост към момента на одобряване на кадастралните регистри, аналогично на този при иска по чл. 32, ал. 1, т. 2 ЗТСУ (отм.). Вж. Димитрова, Св. Имуществени спорове при грешки и непълноти в кадастралната основа. – Собственост и право, 2004, № 11, ЕПИ On-line. Последващите този момент изменения в собствеността върху недвижимите имоти ще се отразяват въз основа на данните по чл. 52, ал. 1 ЗКИР.
27 Вж. Решение № 11562/2008 г., II отд., ВАС.
28 Вж. Решение № 11792/2008 г., II отд., ВАС. Вж. също Решение № 12420/2008 г., VII отд., ВАС: “Съгласно чл. 53, ал. 3 във връзка с чл. 49, ал. 4 ЗКИР задължително условие за изменение на влезлия в сила кадастрален план е съгласието на заинтересованите носители на вещни права, удостоверено с подписите им върху акта за грешки или непълноти. Липсата на така удостоверено съгласие може да бъде запълнена само от влязло в сила съдебно решение за установяване на правата – чл. 53, ал. 2, изр. 2 ЗКИР, не и чрез други способи или обстоятелства.” Решението на общинската служба по земеделие и гори и решението на районния съд, с които се установява право на възстановяване на собствеността върху земеделски земи, обаче не заместват изискването за съставяне на акт на самото място по чл. 53, ал. 3 ЗКИР и подписването му от съставителя, заявителя и пряко заинтересуваните собственици – решение № 12938/2006 г., II отд., ВАС. Съдебното решение за възстановяване на собствеността по ЗСПЗЗ не е документ за собственост, когато в него липсват граници, позволяващи индивидуализацията на възстановената част от имот – Решение № 4823/2009 г., II отд., ВАС.
29 Вж. Решение № 5089/2009 г., II отд., ВАС.
30 Вж. в този смисъл Решение № 10893/2008 г., II отд., ВАС.
31 Като аргумент в тази насока се посочва, че тези лица не могат да обосноват незаконосъобразност на заповедта по чл. 49, ал. 1 ЗКИР със собственото си неправомерно си поведение, изразяващо се в неизпълнение на задълженията си във връзка с изготвянето на кадастъра – непредоставяне на акт за собственост и липса на регламентирани трайни знаци. Вж. Решение № 3380/2008 г., II отд., ВАС.
32 Вж. Решение № 221/2009 г., II отд., ВАС, както и Решение № 11394/2008 г., II отд., ВАС; Решение № 2528/2007 г., II отд. на ВАС.
