Разяснение
Дисциплинарната отговорност е уредена от разпоредбите на чл. 89 до 100 от Закона за държавния служител (ЗДСл).
Същност на дисциплинарната отговорност
Думата „дисциплина“ има единно и общоразбираемо значение в българския език. Тоест, става дума за правила, за ред, в случая за норми:
- въвеждащи определени задължителни изисквания към държавните служители;
- определящи начина на изпълнение на служебните задължения.
Необходимо е на второ място служителят, т.е. субектът на отговорността, да има поведение, съответстващо на изискванията на тези норми или правила.
На тази основа можем да кажем, че всяко едно отклонение в поведението на служителя от нормативно определените изисквания е нарушение на дисциплината, което следва да води и до дисциплинарна отговорност. Става дума за противозаконно, противоправно поведение.
Поведението, деянието, може да се изразява:
- както в действие, т.е. да има налице активно поведение, в посока, която нормите, правилата не допускат, или забраняват, или пък изискват друг вид поведение, а не като реализираното;
- така също и в бездействие, тогава, когато нормите, правилата изискват задължително действие.
Ще отбележим, че законът свързва наличието на дисциплинарна отговорност освен с обективно, отклоняващо се от изискванията на нормите поведение и с наличието на вина. Тоест, от субективна страна, поведението на служителя следва да е виновно обусловено. Институтът на вината е определен в Наказателния кодекс и нейните форми са умисъл и непредпазливост. И двете предполагат отговорност тогава, когато са установени по недвусмислен начин. Липсата им обаче, дори и при поведение, което се отклонява от изискванията на нормите, не води до дисциплинарна отговорност. Това означава, че във всички случаи, когато сме изправени пред необходимостта да правим преценки за налице на дисциплинарна отговорност, следва отделно, самостоятелно да бъде изследван въпросът за вината и нейните форми.
Дисциплинарната отговорност представлява неизпълнение на служебните задължения, осъществено виновно от държавния служител, за което му е наложено дисциплинарно наказание. Отговорността се понася от наказания, а се реализира (в смисъл осъществява по определен в закона ред) от наказващия – органа по назначаването или от лице по чл. 6, ал. 2 и 3 ЗДСл, което е изрично оправомощено да налага дисциплинарните наказания „забележка“ и „порицание“.
Дисциплинарните нарушения са посочени в чл. 89, ал. 2 ЗДСл.1 Тук няма да се спираме на тях, но трябва да отбележим, че всяко едно има своите специфични характеристики, и когато правим преценка за това извършено, ли е или не нарушение, следва да имаме пълна яснота за това какви са тези характеристики. Когато по безспорен начин установим, че има дисциплинарно нарушение и че то е виновно извършено, възниква въпросът за налагане на наказанието.
Видовете дисциплинарни наказания са изчерпателно изброени в чл. 90 ЗДСл.2
Както видяхме, наказанието е съществен, завършващ елемент от дисциплинарната отговорност, който фактически я реализира. Заслужава да отбележим, че индивидуално наложено, наказанието играе и превантивна роля спрямо останалите служители.
Видовете наказания са подредени в зависимост от тяхната тежест, като в началото (т. 1 и 2 от ал. 1 на чл. 90 ЗДСл) са поставени относително по-леките наказания – забележка и порицание. Те са първи в градацията, основно поради това, че чрез тях се въвежда идеята за човешко отношение към нарушението на норми, правила, въздигнати в закона, като норма, като наказание.
Възприети от закона те са видове наказание, чрез които относително меко, предупредително, превъзпитателно и без тежки и неизгодни за служителя последици в сферата на служебното правоотношение, органът по назначаването може да отбележи, „да възмезди“ нарушението, да реализира идеята за „наказуемостта“ и да предупреди останалите служители за това, че правилата, нормите следва да се спазват.
Следващите в градацията наказания (отново изброени в ал. 1 на чл. 90 ЗДСл) вече носят неблагоприятни за служителя последици в рамките на служебното му правоотношение. Те преминават от позицията на човешкото, морално въздействие, към принудата, свързана с неизгодни за служителя последици от налагане на наказанието.
Наказанието „отлагане на повишението в ранг с една година“ не дава възможност на служителя да израства в кариерата.
„Понижението в по-долен ранг за срок от 6 месеца до 1 година“ е по-тежко наказание, с по-тежки последици (вж. чл. 75 ЗДСл). Фактически, чрез това наказание, макар и за известен период от време, има връщане назад в кариерното развитие на служителя. То е временно – за срок от 6 месеца до една година. Колко точно в тези рамки – 6, 8, 10 или 12 месеца, ще прецени органът по назначаването. След като изтече определеният срок обаче, рангът на служителя се възстановява. Наказанието понижаване в ранг не води след себе си и до понижаване в длъжност. Затова следва да се има предвид, че законът не предвижда наказание „понижаване в длъжност“, а „понижаване в ранг“.
Най-тежкото, предвидено в ЗДСл наказание, е „уволнението“. То слага край на правната връзка между служителя и органа по назначаването, респективно съответната администрация, като прекратява служебното правоотношение.
В себе си то крие идеята за „нетърпимото поведение“ на служителя. Дотолкова тежко е извършеното от него нарушение, дотолкова тежка е общата картина, която чл. 91 ЗДСл изисква от органа по назначаването да прецени преди да наложи наказанието, че се налага да бъде прекратена правната връзка, самото правоотношение. Това личи и от особения ред, свързан с неговото налагане – дисциплинарната процедура пред дисциплинарен съвет (вж. чл. 95 и 96 ЗДСл).
Втората алинея на чл. 90 ЗДСл прогласява един познат принцип, възприет и в други закони, уреждащи различни отговорности. Става дума за правилото, според което не може втори път за едно и също нещо (non bis in idem) да бъде налагано същото наказание. Ето защо, и законът прогласява, че за едно и също дисциплинарно нарушение може да се наложи само едно дисциплинарно наказание.
Определянето3 и налагането на дисциплинарно наказание са съществени елементи от състава на дисциплинарната отговорност.
Правилата за определяне на наказанието са няколко, като всички те изискват да се отчетат поотделно и в съвкупност. По-долу ще се спрем на всяко едно от тях.
- Тежестта на нарушението и настъпилите от него последици за държавната служба или за гражданите
Под „тежест“ на нарушението разбираме степента на значимост на нарушението, извършено от служителя, спрямо изискванията на закона към него. Чрез закона, устройствените правилници, актове на органа по назначаването и най-вече с длъжностната характеристика, се въвеждат задължения за служителя. Всичките те изискват изпълнение, а нарушението им влече след себе си дисциплинарна отговорност. Но неизпълнението на едни изисквания, задължения можем да определим, като по-леки, респективно леки, а на други – като тежки, респективно по-тежки. При тази диференциация се ръководим от това в каква степен, доколко задължението е от значение за изпълнение на държавната служба, какви са и настъпили ли са вредни последици за службата, за администрацията като цяло.
При по-леките нарушения е възможно конкретни последици за държавната служба, още по-малко за гражданите, дори и да няма. Докато при тежкото, например безпричинното, самоволно неявяване на работа, дори и за един ден, могат да се очакват вредни, негативни последици за държавната служба. Какви и с какво измерение, е въпрос на конкретна преценка.
Възможността да има вредни последици за гражданите е вторична, т.е. тя се преценява отделно и самостоятелно, след като вече е извършена преценка за последиците за службата. Възможно е последиците за службата да се окажат по-тежки, ако има и последици за гражданите. Следва обаче да разграничаваме едните последици от другите. Така например държавен служител, в чиято длъжностна характеристика (или като задължение от други източници) не влизат задължения за пряк контакт с гражданите, или няма пряка зависимост между неговите задължения и гражданите (директно обслужване, работа по преписки, директни отговори и т.н.), не може да извърши нарушение, което да има последици за гражданите.
Във всички случаи, когато говорим за последици имаме предвид негативни, вредни последици, като е без значение дали те се отнасят към службата или към гражданите.
И на последно място – между тежестта на нарушението и настъпилите от него последици (в двете посоки) следва да има пряка и непосредствена връзка. Това означава, че веднъж направил преценка за тежестта на нарушението, наказващият може да я преразгледа и измени с оглед настъпилите последици. Тоест, ние считаме, че изискването на закона по това първо правило е да има обща преценка, крайна единна преценка, обхващаща както тежестта, така и последиците. Без съмнение обаче те следва добре да се разграничават.
- Формата на вината на държавния служител
Преценката за наличието на вина и открояване на съответната форма е сложна дейност, която изисква познания, т.е. не бива да се прави без участието на юрист, самостоятелно от органа по назначаването, или от длъжностни лица без познания, тъй като могат да бъдат допуснати грешки. От определянето на формата на вината може да зависи тежестта на наказанието. Както посочихме и по-горе, вината е основен институт на наказателното право и в него се открояват двете й форми – умисъл и непредпазливост.
- Обстоятелствата, при които е извършено нарушението
Става дума за фактическите обстоятелства, които са били налице към датата и мястото, където е извършено нарушението. Те са част от задължителните реквизита на акта за налагане на наказанието (вж. чл. 97 ЗДСл). Тези обстоятелства биха могли да бъдат обективни, т.е. свързани например с присъствието на други служители, граждани или липсата на такива, начина на извършване, или субективни, т.е. свързани със състоянието на нарушителя, с някакви факти, касаещи лично него, и имащи, разбира се, отношение към нарушението, например употреба на алкохол, семейна обстановка и семейни проблеми, здравословно състояние и т.н. До голяма степен още при изследването на въпроса за вината тези факти, обстоятелства (от субективен характер) ще бъдат разкрити и взети предвид, тъй като те са от значение и за определяне на вината.
- Цялостното служебно поведение на държавния служител
То е от значение при определяне на наказанието, с оглед на това, дали има системност в подобни прояви, склонност към нарушения, или пък конкретното нарушение представлява инцидент, отделна проява, която е плод на някакви обстоятелства, които до голяма степен са предизвикали, провокирали нарушителя. Ето защо, всякакви обстоятелства, свързани пряко или косвено с извършването на нарушението, би следвало да се потърсят и съберат, за да могат впоследствие, при общата оценка, да дадат достатъчно аргументи на наказващия при определяне на конкретното наказание. В тази посока могат да се ползват атестационните оценки, впечатления на прекия ръководител или на колеги, мнения, отзиви на граждани за дейността на нарушителя, ако такива има, негови публични прояви и т.н.
Съгласно чл. 92, ал. 1 ЗДСл дисциплинарните наказания се налагат от органа по назначаването, с изключение на случаите по чл. 6, ал. 2 и 3 от закона.
Основният наказващ в служебните правоотношения е органът по назначаването. Законът му предоставя дисциплинарната власт, т.е. възможността да квалифицира и налага наказания при установения в съответните норми ред. Член 92 ЗДСл обаче дава и две други възможности на органа по назначаването. Те са уредени в чл. 6, ал. 2 и 3 ЗДСл. Законодателят е предвидил тези възможности, с оглед по-добрата организация на работа и по-бързата реакция при дисциплинарни нарушения. Едва ли е нужно да се спираме на изключенията по чл. 6 ЗДСл.
Преди да наложи наказанието, наказващият орган следва да изпълни определени задължения.
1. Съгласно чл. 93, законът изисква от наказващия, независимо кой е той, преди налагане на дисциплинарното наказание:
- да изслуша държавния служител;
- да му даде срок за писмени обяснения;
- да събере посочените от него доказателства;
- да оцени събраните доказателства.
Всичките тези задължения са съществени и важни. Прави впечатление първото от тях – изслушването. Идеята е да бъде чут лично служителят, да има личен предварителен контакт между наказващия и наказвания. Не толкова, за да обясни, да изясни случилото се или да обясни поведението си, колкото това да стане „лице в лице“. В редица случаи точно по този начин се изяснява картината около извършеното нарушение, подбуди и т.н.
Както личи от следващото изискване, обясненията следва да се дадат и писмено. Всъщност законът не задължава служителя да даде писмени обяснения. Дали ще даде или не, след като е бил изслушан, е въпрос на негова, лична преценка. Законът задължава наказващия да даде срок, в който да бъдат предоставени писмени обяснения. Най-добре е това да стане писмено, за да се удостовери по неоспорим начин, че изискването на закона е спазено.
Значението на тези две първи, задължителни за наказващия изисквания са подчертани от втората алинея на чл. 93 ЗДСл. Нормата има процесуален характер, т.е. тя е насочена към съда, но нейното присъствие в състава на чл. 93 ЗДСл подчертава важността на личното изслушване и писмените обяснения на служителя.
2. Втората алинея на чл. 93 ЗДСл изрично предвижда, че ако наказващият не е изслушал държавния служител, или не е приел и обсъдил писмените му обяснения, съдът отменя дисциплинарното наказание, без да разглежда спора по същество. Известни затруднения поражда текстът, в частта му за приемането и обсъждането на писмените обяснения, тъй като, както посочихме по-горе, за служителя няма задължение за даване на писмени обяснения, а за органа има задължение да определи срок за даването им. По отношение на обясненията нашето мнение е, че текстът има предвид ситуацията, при която срок е даден, писмени обяснения са предоставени, но органът не ги е приел, т.е. не ги е събрал и обсъдил. В крайна сметка от значение е това, дали има изготвени писмени обяснения и дали наказващият ги е приел.
3. Все в тази посока е и алинея трета на чл. 93 ЗДСл. Тя урежда случаите, в които органът е спазил процедурата по ал. 1 от същия член, но служителят по негова вина не е дал писмени обяснения, или не се е явил да бъде изслушан.
Ако по вина на служителя той не е изслушан, или не са били приети писмените му обяснения, поради това, че не са предоставени в определения му срок, то тогава не се прилага разпоредбата на алинея втора.
Целта на третата алинея на чл. 93 ЗДСл е в тези случаи неспазването на процедурата да не се превръща в отменително основание, да не води до отмяна на дисциплинарното наказание. Събирането на посочените от служителя доказателства не поражда проблеми. Най-често в практиката това са писмени и устни доказателства. С евентуални свидетели (други служители, колеги, граждани) може да се проведе разговор и съобщеното от тях да се обобщи от наказващия.
Оценката на доказателствата предполага техния самостоятелен и в съвкупен анализ, и изграждане въз основа на него на цялостна картина за случилото се. Именно чрез оценката на доказателствата, в това число и от изслушването и писмените обяснения на служителя, наказващият ще може да направи аргументирани изводи по отношение на формата на вината на държавния служител и обстоятелствата, при които е извършено нарушението. Въз основа на тази преценка в голяма степен ще се оформи и становището му по отношение на тежестта на нарушението и настъпилите от него последици за държавната служба или за гражданите.
Както видяхме по-горе (чл. 90 ЗДСл) цялостното служебно поведение на държавния служител се извлича от обективни данни, и добавено към останалите изисквания на закона, ще даде възможност на наказващия да определи вида и тежестта на наказанието.
Чавдар ХРИСТОВ, юрист
___________
1 Чл. 89, ал. 2 ЗДСл: Дисциплинарни нарушения са:
1. неизпълнение на служебните задължения;
2. забава изпълнението на служебните задължения;
3. неспазване кръга на служебните правомощия;
4. нарушение на задълженията спрямо гражданите по чл. 20;
5. неспазване на правилата на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация.
2 Чл. 90, ал. 1 ЗДСл: Дисциплинарните наказания са:
1. забележка;
2. порицание;
3. отлагане на повишението в ранг с една година;
4. понижение в по-долен ранг за срок от 6 месеца до 1 година;
5. уволнение.
(2) За едно и също дисциплинарно нарушение може да се наложи само едно дисциплинарно наказание.
3 Чл. 91, ал. 1 ЗДСл: При определяне на вида и размера на дисциплинарното наказание се вземат предвид:
1. тежестта на нарушението и настъпилите от него последици за държавната служба или за гражданите;
2. формата на вината на държавния служител;
3. обстоятелствата, при които е извършено нарушението;
4. цялостното служебно поведение на държавния служител.
