1. Конституционният съд (КС) в редица свои решения е разгледал въпроса относно пределите, в които могат да се налагат нормативни ограничения за упражняване на правото на собственост върху недвижими имоти. Създадена е константна практика на съда по тълкуването и приложението на най-важните относими към материята конституционни текстове. Част от аспектите, в които понастоящем се развиват постигнатите разрешения на така натрупаната практика, са свързани с възможностите за ограничаване по законодателен път на правото на собственост с цел осигуряване на успешното провеждане на различни мероприятия по устройство на територията. Към разглежданата проблематика е насочен и предмета на един от последните обнародвани актове на КС за 2021 г. – Решение № 17 от 4 ноември 2021 г. по конституционно дело № 11 от 2021 г.[1] (РКС № 17/2021 г.).
С това решение, съдът се е произнесъл по направено искане на омбудсмана на Република България за установяване на противоконституционност на чл. 148, ал. 16 и чл. 178, ал. 3, т. 5 от Закона за устройство на територията (ЗУТ) (обн., ДВ, бр. 1 от 2.01.2001 г., посл. изм. и доп., бр. 21 от 12.03.2021 г.). Текстът на разпоредбата на чл. 148, ал. 16 ЗУТ гласи, че разрешение за строеж в урегулиран поземлен имот се издава само при приложен подробен устройствен план по отношение на регулацията, в това число уличната регулация, свързваща обекта с уличната или пътна мрежа и осигуряваща достъп до съответния поземлен имот. При урегулиран поземлен имот с лице на повече от една улица, е достатъчно уличната регулация да е приложена по улицата, по която се осъществява достъпът до строежа. Разпоредбата на чл. 178, ал. 3, т. 5 ЗУТ пък предвижда, че строежите не се въвеждат в експлоатация, когато не са изпълнени мероприятията по изграждане на улици, пътища или алеи в териториите със средно и високо застрояване, както и в курортите, ваканционните селища, голф селищата, аквапарковете и в другите територии за рекреационни дейности, свързващи обекта с уличната или пътната мрежа и осигуряващи нормален достъп до съответния поземлен имот. Последством допълнително писмено уточнение от 10.06.2021 г., омбудсманът е конкретизирал петитума на искането си относно чл. 178, ал. 3, т. 5 ЗУТ като е посочил, че оспорва разпоредбата частично, само относно включения в нея текст „в териториите със средно и високо застрояване, както и“.
Като основни аргументи в подкрепа на така направеното искане, вносителят е изтъкнал пред КС, че правото на застрояване представлява елемент от правото на собственост върху урегулирания поземлен имот и се защитава от Основния закон. Създадените с разпоредбите препятствия за собственика за застрояване на урегулирания поземлен имот и за ползване на завършения строеж, са в противоречие с чл. 17, ал. 1 и 3 от Конституцията (КРБ) и представляват прекомерна намеса в правото на собственост. Според предписанието на чл. 148, ал. 16 ЗУТ, възможността за удовлетворяване от административния орган на искане на собственика на имота за издаване на разрешение за строеж, е поставено в зависимост от изпълнение на друго задължение на органа за прилагане на действащия план за улична регулация.
По действието на цитираното разрешение, правомощието на собственика за разпореждане с имота бива неоснователно ограничено, като упражняването му е поставено в зависимост от преценката на общинската администрация. Въдеденото ограничение на правото на собственост се явява противоконституционно, тъй като действието му не е обвързано с краен срок и на гражданите не е предоставена възможност сами да изпълнят предвиденото с разпоредбата на чл. 148, ал. 16 ЗУТ изискване. Това принуждава собствениците да прибягват до други, формално допустими от закона способи за постигане на желания правен резултат или пък да финансират отчуждителните процедури с цел преодоляване на пречката за издаване на разрешение за строеж.
С оспорената част на разпоредбата на чл. 178, ал. 3, т. 5 ЗУТ също се предвиждат ограничения, които не съответстват на преследваната от законодателя цел –изграждане на улична инфраструктура едновременно със застрояването на поземления имот и явно противоречат на чл. 17, ал. 1 и 3 КРБ. Създадената уредба не определя ясно пределите на намеса на административния орган в упражняването на правото на частна собственост. Не е спазено и конституционното изискване мярката, с която се налагат ограничения, да бъде с възможно най-нисък интензитет.
По предмета на делото са постъпили и становища от президента, от Върховния касационен съд, Върховният административен съд, министъра на регионалното развитие и благоустройството, Висшия адвокатски съвет, Камарата на архитектите в България, Националната асоциация на строителните предприемачи, Съюзът на архитектите в България, Съюзът на ландшафтните архитекти и др. С тях единодушно се подкрепя основателността на направеното от омбудсмана искане. Изтъкната е липсата на ясни правила, срокове и гаранции за прилагане на уличната регулация и за изграждане на публичната инфраструктура, както и невъзможността за защита на засегнатите субекти срещу бездействието на администрацията. Поддържа се, че поради липсата на нормативно предвидена възможност за въздействие върху изпълнение на задължението на общината, правото на собственост се препятства необосновано и неограничено във времето, като инвестиционните намерения на възложителите се поставят в зависимост от действието или бездействието на органите на местното самоуправление. Така с оспорените разпоредби не се постига преследваната от законодателя цел, като същевременно правото на собственост се засяга прекомерно и в тежест на частноправните субекти се прехвърлят публичноправни задължения.
2. В мотивите към РКС № 17/2021 г. е извършено систематично тълкуване на текста на чл. 148, ал. 16 ЗУТ в съответствие с общия смисъл на останалите разпоредби на закона. Посочено е, че с урегулирането на поземлените имоти, за собствениците им възниква правото да реализират предвидените с подробния устройствен план строежи, а органите на общината, които са одобрили плана, имат задължението да осигурят осъществяването на това право. Поради това, първото необходимо условие за издаване от общината на разрешение за строеж по ЗУТ, е наличие на влязъл в сила подробен устройствен план, с който поземлените имоти да бъдат урегулирани, като им бъде отредено конкретно предназначение. Съгласно чл. 108, ал. 1 ЗУТ, предвижданията на подробните устройствени планове относно устройството и застрояването на териториите на населените места и землищата им, са задължителни при извършването на инвестиционно проектиране.
Терените, отредени за изграждане на транспортната техническа инфраструктура, са основа за изграждането на улиците и на останалите елементи в урбанизираните територии. За да е налице реален достъп до тази инфраструктура, планът, с който тя е предвидена, трябва да бъде приложен. Прилагането на уличната регулация е изцяло задължение на общината, като собствениците на засегнатите имоти не могат да предприемат никакви мерки срещу бездействието ѝ, нито пък да извършат самостоятелно действия за прилагането на тази регулация. Никъде в ЗУТ не е предвидена възможност за частноправните субекти да извършват действия по прилагане на плановете за регулация.
Член 148, ал. 4 ЗУТ като следващо задължително условие посочва, че разрешение за строеж се издава въз основа на одобрен инвестиционен проект, който трябва да съответства на подробния устройствен план. Инвестиционният проект е неразделна част от разрешението за строеж и може да бъде одобрен едновременно с издаването му. С разрешението за строеж се разрешава извършването на исканото от възложителя строителство и се вписват всички фактически и правни основания за издаването му, както и условията, свързани с изпълнението на строежа.
Според мотивите на авторите на законопроекта за изменение и допълнение на ЗУТ, целта на въведеното с чл. 148, ал. 16 ЗУТ ново условие за издаване на разрешението за строеж, е да се осигури наличие на необходимата техническа инфраструктура, която да обслужва обекта на строителството. С приложението на това условие, на практика бе осигурена възможност за общинските власти неограничено във времето да отказват да издават разрешения за строеж, като се позовават на неизпълнението на собственото си публично задължение за прилагане на плана за улична регулация. Използването на подобен законодателен способ нарушава изискването на чл. 17, ал. 1 и 3 КРБ, тъй като води до несъразмерно ограничаване на правото на собственост на засегнатите лица за сметка на общините. Въведената с чл. 148, ал. 16 ЗУТ забрана за издаване на разрешение за строеж препятства застрояването на имота съгласно подробния устройствен план и с това това съществено ограничава правомощието ползване като елемент на правото на собственост.
Задължение на държавата е да гарантира и защитава правото на собственост на гражданите, като осигурява неприкосновеност на частната собственост. Това обвързва законодателя да се въздържа от използване на правни мерки, които влизат в противоречие с конституционното изискване за закрила на неприкосновеността на частната собственост (РКС № 4/2021 г. по к.д. № 1/2021 г.). КС е постоянен в своята практика, че ограничението на едно основно право е допустимо, но само когато това се налага, за да бъдат охранени висши конституционни ценности (РКС № 3/2019 г. по к.д. № 16/ 2018 г.; РКС № 4/2021 г.по к.д. № 1/2021 г.).
Възможността дадено основно право да бъде ограничено в името на друга конституционна ценност поставя въпроса за конституционните предели на намеса в защитеното от нея съдържание. С цел да бъдат определени границите на допустима намеса на държавата по отношение на основните права, в практиката си КС прилага принципа на пропорционалност като елемент на принципа на правовата държава, установен с разпоредбата на чл. 4, ал. 1 КРБ (РКС № 14/2014 г.по к.д. № 12/2014г.; РКС № 2/2015 г. по к.д. № 8/2014 г.; РКС № 7/2019 г. по к.д. № 7/2019 г.; РКС № 11/2021 г. по к.д. № 7/2021 г.).
Съгласно този принцип, ограничението на конституционно защитеното право трябва да е съразмерно на преследваната легитимна цел, а не да надхвърля необходимото за нейното постигане. КС е последователен в позицията си, че всяко ограничение на основно право трябва да е наложително за защитата на определена категория обществени интереси, да бъде най-подходящото и възможно най-мекото средство за постигане на конституционно оправдана цел (РКС № 14/2014 г.по к.д. № 12/2014г.; РКС № 7/2016 г. по к.д. № 8/2015 г.; РКС № 5/2019 г по к.д. № 12/2018 г.).
Осигуряването на обществения интерес при изграждането на уличната инфраструктура трябва да бъде осъществено чрез такива средства, които не засягат прекомерно правото на собственост. Разпоредбата на чл. 148, ал. 16 ЗУТ не покрива тези изисквания, тъй като единствено ограничава правата на собствениците и на носителите на правото на строеж като последица от бездействието на другата страна – общинската администрация, която не е осигурила своевременното прилагане на действащата улична регулация. Въведената нормативна забрана не стимулира общините да предприемат необходимите действия по прилагане на уличната регулация, тъй като с нея не се предвиждат никакви срокове или санкции за неизпълнение на това публично задължение. Тя неоснователно санкционира възложителите на строежите, чието право на собственост неоснователно се ограничава, без да бъде предвидено насрещно обезщетение. С оглед на изложеното КС е счел, че разпоредба на чл. 148, ал. 16 ЗУТ противоречи на чл. 4, ал. 1 и на чл. 17, ал. 1 и 3 КРБ, тъй като не е съразмерна на целта, за която е създадена и нарушава прекомерно правото на собственост.
По отношение на преценката за конституционосъобразност на чл. 178, ал. 3, т. 5 ЗУТ съдът е по-лаконичен в мотивите си, като е посочил, че обсъжданата редакция на този текст се явява продължение на въведената с чл. 148, ал. 16 ЗУТ забрана за издаване на разрешение за строеж за урегулирани поземлени имоти с неприложена улична регулация. Неговата цел е при завършване на сгради със средно и високо застрояване, за въвеждането им в експлоатация да се изисква наличие на действително изградени улици, пътища или алеи. Такова ограничение би могло да съществува, ако са налице законодателно предвидени условия за изграждането на публичната инфраструктура, както и ясни и предвидими срокове с конкретен адресат в лицето на общината или на възложителите. Доколкото улиците са общинска собственост, задължението за изграждането им е възложено на общината.
Поради изложеното, КС е счел за относими всички изложени съображения за противоконституционност на разпоредбата на чл. 148, ал. 16 ЗУТ и по отношение на разпоредбата на чл. 178, ал. 3, т. 5 ЗУТ в частта „в териториите със средно и високо застрояване, както и“. Допълнително е посочено, че оспорваната част от нормата се отнася също така и до извършването на строежи, за които разрешението за строеж е издадено преди приемането ѝ. Към датата на издаване на разрешението за строеж не е съществувало изискване за изграждането на улици, пътища или алеи, свързващи обекта с уличната или пътната мрежа и осъществяващи нормален достъп до съответния поземлен имот. Собствениците на тези строежи са имали оправдани правни очаквания, че при завършване на строителните работи съгласно разрешението за строеж, ще получат разрешение за въвеждане на строежа в експлоатация. С приемането на оспорената разпоредба, тези очаквания са били отхвърлени по конституционно нетърпим начин. С оглед на това, КС е счел, че обсъжданата разпоредба противоречи на принципа на правовата държава (чл. 4, ал. 1 КРБ) и на конституционния императив за гарантиране и неприкосновеност на частната собственост (чл. 17, ал. 1 и 3 КРБ), поради което я е обявил за противоконституционна.
3. Възприетите с РКС № 17/2021 г. разрешения изцяло съответстват на изградената през годините практика на съда, че правото на собственост е най-пълното по обем вещно право, което се защитава от разпоредбите на чл. 17, ал. 1 и 3 КРБ. То включва три правомощия на собственика – владение, ползване и разпореждане, като самостоятелното засягането на което и да е от тях по същество представлява накърняване на самото право. В този смисъл са както по-старото РКС № 5 от 1996 г. по к.д. № 4/1996 г., което определя правомощието за разпореждане като основен характеризиращ елемент за правото на собственост, така и РКС № 9 от 2017 г. по к.д. № 9/2016 г. и по-новите РКС № 14 от 2020 г. по к.д. № 2/2020 г., РКС № 3 от 2021 г. по к.д. № 11/2020 г. и РКС № 11 от 2021 г. по к.д. № 7/2021 г.
КС в практиката си е застъпил виждането, че с оглед на това, че неприкосновеността на правото на собственост е издигната със статут на конституционно защитен интерес, то със закон следва да бъдат предвидени всички необходими нормативни гаранции за нейната защита. Конституционният принцип за неприкосновеност на частната собственост не е равнозначен на установяване на абсолютна забрана за налагане на ограничения на правото. Ограниченията могат да се извършват само в обществен интерес, след постигане на разумен баланс с личните интереси на засегнатите лица и при съобразяване на начина на налагане на ограничението и на степента му с приложението на принципа на правовата държава.
С РКС № 7 от 4.VІ.1996 г. по к. д. № 1/1996 г. КС е посочил, че степента, в която е допустимо ограничаването на правото, е поставена в зависимост от значимостта на интереса, преценен като също подлежащ на конституционна закрила. КС е овластен да преценява пропорционалността (съразмерността), свързана с определяне на границите, в които могат да се упражняват правата, и на пределите, в които се допуска ограничаването им. Отношението на съразмерност между защитаваната цел и прилаганото средство, се установява от съда чрез извършване на съпоставка между тях. РКС № 20/1998 г. по к. д. № 16/98 г. също потвърждава, че налагането на ограничителна мярка трябва да бъде пропорционално (съразмерно) с характера на защитавания с нея интерес.
С РКС № 3/2021 г. по к. д. № 11 от 2020 г., КС е изтъкнал, че всяко ограничаване на основни конституционни права на гражданите, което има за цел да компенсира неспособността на държавата да изпълнява задълженията си, е недопустимо в условията на правова държава. Ако държавата не може да осъществи успешно определена законовата процедура, това обстоятелство не следва да се използва като основание за необосновано ограничаване на основни права на гражданите, сред които попада и правото на собственост. С предходните РКС № 14 от 2020 г. по к.д. № 2/2020 г. и с Решение № 6 от 2013 г. по к.д. № 5/2013 г. също е застъпено становището, че липсата на добра организация и координация на дейността на отделните общински органи и служби, не може да бъде използвана като оправдание за нарушаване на конституционните права на собствениците.
4. С оглед на застъпените позиции в така изложената досегашна практика на съда, не следва да бъде споделено становището, изразено в представеното по конституционно дело № 11 от 2021 г. особено мнение на трима съдии от КС. С него те оспорват изводите на РКС № 17/2021 г. и защитават тезата, че макар да ограничават правото на собственост, въведените с разпоредбата чл. 148, ал. 16 ЗУТ норми са изцяло пропорционални и оправдани.
Виждането им е основано на констатацията, че при преценката за конституционосъобразност, водеща следвало да е не формулираната от законодателя, а реално постигнатата от съответния закон цел, която се явявала изцяло легитимна и конституционно оправдана. Според подписалите особеното мнение съдии, реално постигнатата от закона цел се заключава в обезпечаване на гражданите на нормални за съвременния стандарт на живот условия и здравословна околна среда. Те свързват обявяването на противоконституционност на разпоредбата с предоставяне на законова възможност на собствениците на имоти да строят не само без улица, но и без изградена техническа инфраструктура и най-вече на канализация, при което канализационните води и битовите отпадъци да се депонират в ями или отвеждат в реки и дерета и така да се застрашава и уврежда чистотата на почви, води и въздух.
Считат също така, че оспорената разпоредба на чл. 148, ал. 16 ЗУТ по никакъв начин не накърнява правото на собственост с трите му основни правомощия- владение, ползване и разпореждане. Правилото единствено ограничава собственика да застроява имота до момента на прилагане на улична регулация. С оспорената разпоредба на чл. 148, ал. 16 ЗУТ се предвижда необходимия минимум от изисквания, обезпечаващи правото на гражданите на здравословна и безопасна околна среда в процеса на застрояване на урбанизираните територии. Законът не изисква да са изградени общите мрежи и съоръжения на техническата инфраструктура и отклоненията от тях, както и изобщо да е изградена самата улица, а само и единствено да е приложена уличната регулация в смисъл общината да е станала собственик на терена, отреден за улица.
В разглеждания аспект, преценката за конституционосъобразност на чл. 148, ал. 16 ЗУТ предполага разпоредбата да бъде анализирана в контекста на цялостната нормативна уредба, насочена към опазването на околната среда като висша конституционна ценност. По смисъла на Закона за опазване на околната среда, опазването на околната среда за сегашните и бъдещите поколения и защитата на здравето на хората е държавна политика, която изисква централизиран подход и която се провежда чрез приемане на последователно и вътрешно синхронизирано законодателство. Със същия закон е предвидено задължение на собствениците на имоти да не замърсяват почвите в собствените си и в съседните имоти, да съхраняват и подобряват качеството на повърхностните и на подземните води и др.
В тази връзка е цитирана практика на КС, изразена с РКС № 14 от 2020 г. по к.д. № 2 от 2020 г. и РКС № 14 от 2021 г. по к.д. № 14 от 2020 г., че конституционно прогласената неприкосновеност на частната собственост не изключва правната възможност за нейното ограничаване в случаите, когато КРБ предвижда приоритетна закрила за други установени по-висши ценности като например опазването и възпроизводството на околната среда, съхраняването на обработваемата земя за земеделски цели и опазването на националното историческо и културно наследство. Изведена е теза за противоречие на РКС № 17/2021 г. с въпросните решения, тъй като КС бил отстъпил от собствената си практика и от актуалните тенденции в практиката на други конституционни юрисдикции в Европейския съюз и извел примат на едно отделно собственическо правомощие пред необходимостта да се защити общата за всички конституционна ценност- правото на гражданите на здравословна и благоприятна околна среда.
Изложените в особеното мнение агументи не могат да бъдат възприети, тъй като КС е изградил трайна практика по тълкуването и приложението на текстовете на чл.17, ал. 1 и ал. 3 КРБ и чл.120, ал. 2 КРБ, която явно не съответства на застъпеното с цитираното РКС № 14/2021 г разрешение. Последното се явява по-скоро негативен прецедент, в който общественият интерес от опазване на биоразнообразието е използван като аргумент за лишаване на засегнатите лица от право на защита срещу наложени ограничения в правомощията, включени в обема на правото им на собственост върху недвижими имоти. С въпросното РКС № 14/2021 г се потвърждава въведено по нормативен път ограничение на правото на съдебна защита на собствеността на гражданите, което явно не съответства на предписанията на чл. 120, ал. 2 КРБ.
Въпреки това, видно от съдържанието на мотивите по представеното особено мнение, допуснатият в миналото от КС случай на отклонение от утвърдената практика на съда по тълкуване на конституционните текстове, е в състояние и в бъдеще да създаде риск пред единното и непротиворечиво приложение на установените с чл. 17, ал. 1 и ал. 3 КРБ и чл. 120, ал. 2 КРБ правни принципи, както и по отношение на стабилитета и приемствеността в дейността на КС по отношение на тълкуването и прилагането на обсъжданите текстове на Основния закон.
При условията на конкретния казус на РКС № 17/2021 г., с особеното мнение допуснатият с РКС № 14/2021 г. прецедент е изтъкнат като аргумент за защита на законодателно разрешение за поставяне на възможността за упражняване на правото на собственост в пряка зависимост от действията или бездействията на местната власт. Така е поощрена и порочната практика, въведена във връзка с приложението на чл. 148, ал. 16 ЗУТ от някои общини, лицата да бъдат принудени да даряват част от земята си за изграждане на улична инфраструктура, за да могат в последствие да получат разрешения за строеж и да упражнят инвестиционните намерения в собствените си имоти.
Чрез аналогия с РКС № 14/2021 г. е подкрепено фактическото съществуване на безсрочна строителна забрана за териториите, в които общините не са приложили уличната регулация и препятстването на упражняването на правото на собственост на частноправните субекти в тези територии. Застъпеното с особеното мнение тълкуване на конституционните текстове дава безусловен приоритет на публичния интерес, като не търси необходимия баланс между него и личния интерес, така че ограничаването на правото на собственост да бъде съразмерно и да се извършва при спазване на принципа на правовата държава (РКС № 14/2020 г. по к.д. 2/2020 г.).
Принципът на правовата държава по чл. 4, ал. 1 КРБ изисква правната уредба на обществените отношения да е предвидима и да защитава основните права на гражданите. Видно е, че съблюдаването на този принцип не може да бъде постигнато чрез приложение на нормата на чл.148, ал.16 ЗУТ, тъй като тя не създава законов механизъм за своевременното реализиране на публичната общинска инфраструктура, а единствено урежда ограничение за строителната инициатива на отделните собственици.
6. В резюме на всичко изложено до тук следва да се посочи, че предоставеното от разглежданото РКС № 17/2021 г. разрешение се явява изцяло издържано в смисъла на господстващата до момента практика на КС по приложението на конституционните текстове във връзка със защитатата на частната собственост при провеждане на различни мероприятия по устройство на територията. То потвърждава значението както на основополагащия принцип за неприкосновеност на частната собственост, така и на производното от него правило, че при налагане на законови ограничения на собствеността, те трябва да са съразмерни на преследваната легитимна цел и да не надхвърлят необходимото за нейното постигане.
Необходимостта от опазване на публичния интерес не трябва да се използва като законодателен аргумент за необосновано ограничаване на правото на собственост и за създаване на предпоставки за възникване на административен произвол. В този аспект, не следва да бъде подкрепено използваното като аргумент в приложеното към РКС № 17/2021 г. особено мнение на трима съдии тълкуване на конституционните текстове в контекста на РКС № 14/2021 г, тъй като чрез него се създава риск от възникване на неоправдани отклонения от поддържаната през годините константна практика на съда.
С РКС № 17/2021 г. е застъпено виждането, че осигуряването на обществения интерес при изграждане на публична инфраструктура трябва да се осъществява чрез такива законодателни способи, които не засягат прекомерно правото на собственост. Това становище е подробно обосновано с приложението на конституционните текстове и съдържащите се в тях основни принципи, поради което следва да се наложи като водещо по отношение на насоката на евентуални бъдещи законодателни ревизии на нормативната уредба в областта на устройството на територията.
Александър Георгиев, юрист
[1] Обн, ДВ., бр.94 от 12 Ноември 2021г.
