Постановка на проблема
1. С приемането на Административно-процесуалния кодекс (АПК) за пръв път позитивноправно се регламентира възможността страни в административното производство да сключват споразумения, с които да уреждат спорните въпроси, по повод на които е сезирана администрацията, като в резултат на постигнатото съгласие започналото производство се прекратява. По този начин виновната страна може да избегне налагането на административни наказания или санкции, а засегнатата страна бързо и лесно да получи удовлетворение на нарушения си интерес. Предмет на настоящата статия са предпоставките за сключване на споразумения между страните в административното несъдебно производство, когато тези страни или поне едната от тях е търговец. При административен спор, възникнал например по повод неправомерно ползване на регистрирана търговска марка или при спор за нелоялна конкуренция, както и при производство, започнало от потребител срещу търговец, е допустимо страните да се споразумеят, като чрез взаимни отстъпки уредят по удовлетворителен за тях начин засегнати интереси, по повод на което е била сезирана администрацията. Безспорно в този случай споразумението има характера на търговска сделка, тъй като то е извършено по повод дейността на търговеца и попада в хипотезата на чл. 286, ал. 1 ТЗ1. Следователно към споразумението се прилагат както специфичните административни изисквания, уредени в АПК, така и правилата на Търговския закон за сключване, изпълнение и действителност на търговските сделки.
Цялостната уредба на въпроса за предпоставките и изискванията към споразуменията пред администрацията е развита в чл. 20 АПК по отношение на несъдебното административно производство и в чл. 178 по отношение на споразумението пред съд. Макар и недостатъчно подробна, нормативната уредба разкрива нови възможности за доброволно уреждане на спорен въпрос, по повод на който една от страните се е обърнала за съдействие пред администрацията. Когато в производството пред администрацията участват търговци и те сключват споразумение, за последното освен посочената уредба на АПК следва да се прилага и чл. 295 от Търговския закон относно действието на споразумението между търговците, разноските, срокове и дължимата грижа при изпълнението му.
Страни по споразумението пред администрацията. Терминологични бележки
2. Съгласно чл. 20, ал. 1 от Административно-процесуалния кодекс (АПК) “в производство пред административните органи страните могат да сключат споразумение, ако то не противоречи на закона”. Споразуменията, допустими в административното производство съгласно чл. 20, ал. 2 АПК, са два вида:
а) между административния орган и страните в производството или
б) само между страните в производството.
С термина “страни в производството” в хипотезата на чл. 20 АПК са означени физическите и/или юридическите лица, които са инициирали издаването на административен акт или които са негови адресати, както и лицата, засегнати от издадения административен акт.2 Тази извод се налага от буквалното, систематическо и логическо тълкуване на чл. 20 АПК, където ясно е означено, че административният орган е едната страна по споразумението по б. “а”, а в споразумението по б. “б” само одобрява постигнатото от страните. Следователно налице е отклонение от съдържанието на термина страни в административния процес, дадено в чл. 15, ал. 1 АПК. С този термин кодексът поначало означава “административният орган, прокурорът и всеки гражданин или организация, чиито права, свободи или законни интереси са или биха били засегнати от административния акт или от съдебното решение или за които те биха породили права или задължения”. Безспорно е, че споразуменията пред администрацията не се свързват с типичното развитие на административния процес, тъй като споразумението е договор между администрацията и физически и/или юридически лица, или само между физически и/или юридически лица, с който те поемат конкретни права и/или задължения едно спрямо друго или спрямо администрацията. Докато в административния процес основен е принципът на субординацията, по силата на който административният орган има господстващо положение заради това, че е носител на публична власт, то в частното право и конкретно в договорните отношения е валиден принципът на равнопоставеност. Законът държи сметка на това, че споразумението е договор, а не административен акт, издаден от носител на imperium. Заради това и използваните в чл. 20 термини имат съдържание, което е типично за частното право. Въпреки това считам, че настоящата редакция на чл. 20 АПК не е достатъчно прецизна. По-удачно би било в конкретния случай да се говори за споразумения със или пред администрацията, а не за споразумения между страните в производството. С цел по-голяма яснота в следващото изложение под споразумения пред администрацията ще имаме предвид споразуменията, по които страни са участващите в административния процес частноправни субекти, които са облагодетелствани или засегнати от един административен акт.
Предпоставки за сключване на споразумение пред администрацията
3. Част от предпоставките за сключване на споразумение пред администрацията се съдържа в разпоредбите на чл. 20 АПК. Останалата част следва да бъде извлечена по тълкувателен път.
3.1. Съгласно чл. 20, ал. 2 АПК “споразумението може да бъде сключено до влизането в сила или до оспорването на административния акт пред съд. Следователно административното производство трябва да е приключило с издаден административен акт, с който се уважава или се отхвърля направеното пред администрацията искане. Споразумение е допустимо и тогава, когато администрацията не се е произнесла изрично по направеното искане, а е налице мълчалив отказ. Този отказ също е административен акт и той също подлежи на обжалване. Може да се направи обобщението, че споразумение може да се сключи във всички случаи на изрично или мълчаливо произнасяне на административния орган по съществото на направеното пред него искане. Считам обаче, че не може да се сключи споразумение, ако административният орган е отказал да образува производство поради некомпетентност или поради неотносимост на искането именно защото не е налице произнасяне по съществото на направеното искане. В този случай, дори да се подпише споразумение, то ще бъде недействително, тъй като не са налице предпоставките за неговото сключване. Нищожността ще има две самостоятелни основания: противоречие на споразумението със закона и липса на основание.
а) Противоречие със закона
Тълкуването на разпоредбите на чл. 20 АПК води до безспорния извод, че споразумението е допустимо само тогава, когато е налице произнасяне по направеното пред администрацията искане. При липса на произнасяне споразумение не може да се сключи валидно. На липса на произнасяне е равносилно и не-произнасянето по същество на направеното искане. Затова и в този случай сключеното споразумение не произвежда действие. На горното може да се възрази, че никъде чл. 20 не съдържа императивна разпоредба, забраняваща сключването на споразумение преди произнасянето на администрацията по направеното искане. Считам обаче, че такова възражение е неоснователно. В АПК са уредени правилата на административния процес. Процесуалните норми са по правило императивни и отклонение от съдържанието е възможно само когато законодателят изрично го е допуснал. В чл. 20 не е предвидена възможност за това страните произволно да определят момента на сключване на споразумението. Затова преждевременното споразумение не може да произведе валидно действие. Считам обаче за възможно участниците в административното производство да сключат споразумение под условие, че то ще породи действие, ако бъде направено произнасяне по същество и ако това произнасяне по същество е удовлетворително за страните по него. Условното споразумение обаче се отличава от типичните сделки под отлагателно условие що се отнася до момента на влизането му в сила. Условните сделки пораждат правно действие от момента на сключването им, ако условието бъде осъществено. Условното споразумение обаче ще породи правно действие най-рано от датата на обезсилването на издадения административен акт. Заради това считам, че сключеното в хода на административното производство условно споразумение не може да бъде считано за преждевременно.
б) Липса на основание
Преждевременното споразумение може да бъде обявено за нищожно и поради липсата на основание. Докато няма административен акт, постановен от административния орган, не е ясен предметът на споразумението. Тогава участниците в административното производство няма върху какво да се споразумяват. Нямат ясна представа за правата и задълженията, които могат да поемат с подписването на споразумение. Поради това те нямат и яснота относно причината, заради която поемат тези права и задължения. Липсата на причина за задължаването е липса на основание, водеща до нищожност на договора. Същата липса на основание ще бъде налице и тогава, когато издаденият административен акт е нищожен, или когато в споразумението пред администрацията е участвало лице, което нито пряко, нито косвено е засегнато от издадения административен акт.
3.2. Нищожното споразумение по чл. 20 АПК на някое от изложените по-горе основания обаче може да се трансформира във валидна сделка между страните, с която те поемат взаимни, насрещни и изискуеми задължения и/или уговарят субективни свои права. В този случай няма да е налице споразумение пред администрацията, а обикновено споразумение, което се подчинява изцяло на изискванията на частното право. Неговата пълна или частична недействителност също ще се определи от тези правила. Нищожна ще бъде напри-мер уговорката, с която засегната страна се отказва от правото си да търси съдействие пред администрацията за защита на нарушените му законни интереси поради неизпълнение на споразумението от другата страна или уговорката, с която някоя от страните се отказва от правото си по съдебен ред да удовлетвори правата си спрямо другата страна в случай на неизпълнение.
Нормативно определен краен момент за сключване на споразумение пред администрацията
4. Споразумение пред администрацията може да се сключи най-късно до влизането в сила на издадения в административното производство акт. В противен случай за страните ще се прилага административният акт. Смисълът на това правило е ясен. Като изявление на публичноправен субект действителният административен акт е задължителен за неговите адресати. Поради това те са длъжни да изпълняват създадените с него задължения, респективно имат право да се ползват от създадените с акта права. След влизането в сила на акта той може да бъде отменен само по извънредния способ, предвиден в чл. 99 и сл. АПК. До отмяната му актът се ползва с необходимия стабилитет, за да бъде искано неговото изпълнение. От друга страна, да се допусне отмяната на влязъл в сила акт със споразумение би означавало на частноправните субекти да се даде възможност лесно да контролират администрацията, включително и чрез противозаконни споразумения. Такава цел законът не може да има, тъй като тя би обезсмислила нуждата от издаване на административни актове, които създават права и задължения за неограничен или за определен брой правни субекти. Следователно влезлият в сила административен акт е препятствие за сключване на споразумение пред администрацията. Ако все пак такова споразумение се сключи, то ще бъде нищожно поради противоречието му със закона. Въпреки това се налага едно уточнение – нищожно ще бъде само това споразумение, което се отнася до същите права и задължения, които са породени от влезлия в сила административен акт. Няма да бъде нищожно обаче споразумението, с което участниците в административното производство регламентират начина на упражняване на създадените с административния акт права и/или задължения. Така търговецът, на когото е разпоредено да прекрати противоправното си поведение например, като се въздържа от използването на чужда търговска марка или от имитация на такава марка, ще може да се споразумее с титуляра й за евентуално обезщетение, за срокове за плащането му, за предаване на стоки или материали, по повод на които е било извършено нарушението и др. Това ще бъде един обикновен ненаименуван договор, сключен извън административния процес, и поради това за него няма да се прилага разпоредбата на чл. 20 АПК. По тази причина лицето, в полза на което са възникнали субективни права с влезлия в сила административен акт, може свободно да се разпорежда с тях, включително и чрез отказ от право.
4.1. Допустимо е с цел запазване на възможността от подписване на споразумение участник в административното производство да подаде жалба срещу издадения административен акт. С подписването на споразумение обаче административният акт се обезсилва – чл. 20, ал. 4 АПК. В този случай висшестоящият административен орган или съдът, пред който е подадена жалбата, трябва да обезсилят административния акт въз основа на представеното споразумение. Този извод се налага поради обстоятелството, че органът, издал обжалвания административен акт, не е компетентен сам да го обезсили. В тази връзка се поставя въпросът може ли споразумението да породи действие от момента на сключването и одобряването му, или трябва да се изчака да бъде обезсилен издаденият административен акт, по повод на който страните са се споразумявали? Считам, че във всички случаи трябва да се изчака произнасянето на висшестоящия административен орган или на съда по обезсилването. До този момент административният акт е наличен и не е допустимо той да бъде игнориран. Наистина, изпълнението на обжалвания индивидуален административен акт е спряно, а съдът може да спре изпълнението и на общ административен акт (чл. 90, 166, 180 и др. АПК). Ако обаче е допуснато предварително изпълнение на актовете, е очевидно, че те действат. В резултат на това две различни правни основания (административният акт и споразумението) едновременно уреждат едни и същи правоотношения, което е недопустимо. Заради това едното от тях следва да отпадне. Законът е предвидил това да е административният акт. По силата на общия конституционен принцип за равнопоставеност на правните субекти следва да се приеме, че както в случаите на допуснато предварително изпълнение на административния акт, така и в останалите хипотези обезсилването на издадения административен акт е предпоставка за влизане в сила на споразумението. До този момент то не поражда действие.
Георги ХОРОЗОВ, адвокат
________________
1 В тази връзка не може да бъде възприета безкритично тезата, че споразумението по чл. 20 АПК е административен договор, както твърди Цветан Сивков в “Споразумението по член 20 на Административно-процесуалния кодекс”, С., 2006, с. 31.
2 Така и Сивков, Цв., цит. съч., с. 38.
