Производството е по чл. 124 и сл. от Закона за съдебната власт.
Образувано е по искане на омбудсмана на Република България до Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд за приемане на тълкувателно решение относно приложимостта на чл. 82, ал. 1, б. „а“ от Закона за административните нарушения и наказания и чл. 175, ал. 3 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс по отношение на имуществените санкции, по два въпроса:
1. Приложими ли са давностните срокове, предвидени за изпълнение на административното наказание „глоба“в чл. 82, ал. 1, б. „а“, във връзка с ал. 2 и 3 от Закона за административните нарушения и наказания по отношение на имуществената санкция, наложена с влязло в сила наказателно постановление?
2. Приложима ли е разпоредбата на чл. 175, ал. 3 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс и по отношение на имуществените санкции?
В искането се посочва, че съществува противоречива съдебна практика по приложението на чл. 82, ал. 1, б. „а“, във връзка с ал. 2 и 3 от Закона за административните нарушения и наказания и чл. 175, ал. 3 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс.
Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд, за да се произнесе, взе предвид следното:
Производствата, по които са постановени противоречивите съдебни решения, са по реда на чл. 268 от глава двадесет и седма „Защита срещу принудително изпълнение“ от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс.
Производствата се развиват пред една съдебна инстанция – съответния административен съд в състав от един съдия, като решенията са окончателни.
В едната група съдебни решения съдебни състави на административните съдилища прилагат точно разпоредбата на чл. 82, ал. 1, б. „а“, във връзка с ал. 2 и 3 от Закона за административните нарушения и наказания и приемат, че краткият 2-годишен давностен срок за изпълнение, съответно абсолютната 3-годишна давност се прилагат само спрямо глобата, така както е изрично предвидено в сочената разпоредба. Тези съдебни състави излагат мотиви, че разпоредбата на чл. 82 от Закона за административните нарушения и наказания визира давностни срокове за изчерпателно изброените от законодателя административни наказания, едно от които е глобата, и разпоредбата на чл. 82, ал. 1, б. „а“, ал. 2 и 3 от Закона за административните нарушения и наказания не може да се тълкува разширително и да се прилага по аналогия и за имуществените санкции по чл. 83 от Закона за административните нарушения и наказания, наложени на юридически лица и еднолични търговци с влязло в сила наказателно постановление. За така наложените имуществени санкции се прилага общият 5-годишен давностен срок по чл. 171, ал. 1 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс, респективно – абсолютната 10-годишна погасителна давност по ал. 2 на чл. 171 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс относно изпълнението на публичните вземания, каквато е и имуществената санкция, наложена с влязло в сила наказателно постановление, съобразно разпоредбата на
чл. 162, ал. 2, т. 5 и 7 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс.
По възраженията за недължимост на лихви върху наложените имуществени санкции на юридически лица и еднолични търговци при изпълнение на влезлите в сила наказателни постановления, в същата група съдебни решения съдебните състави на административните съдилища прилагат точно разпоредбата на чл. 175, ал. 3 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс и приемат, че изключението за недължимост на лихви е предвидено само за глобите и е неприложимо по отношение на имуществените санкции. За имуществените санкции, които са публични вземания по смисъла на чл. 162, ал. 2, т. 5 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс, са приложими разпоредбите на
чл. 162, ал. 2, т. 8 и 9 ДОПК, съгласно които лихвите върху всички публични вземания, включително и тези по т. 7 на ал. 2 от
чл. 162 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс – по влезли в сила наказателни постановления, са публични вземания, като изключение за недължимост на лихви е предвидено само за глобите с разпоредбата на чл. 175, ал. 3 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс.
В тази група съдебни решения се приема, че не е налице законодателен пропуск или непълнота по смисъла на чл. 46 от Закона за нормативните актове, за да се приложат по аналогия разпоредбите на чл. 82, ал. 1, б. „а“, ал. 2 и 3 от Закона за административните нарушения и наказания и чл. 175, ал. 3 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс, предвидени за глобите и по отношение на имуществените санкции, наложени с влезли в сила наказателни постановления на юридически лица или еднолични търговци.
В подкрепа на тази съдебна практика са постъпилите по настоящото дело мотивирани становища на Катедра „Административноправни науки“ към Юридическия факултет на Софийския университет „Св. Климент Охридски“, на Юридическия факултет на Пловдивския университет „Паисий Хилендарски“ и на Върховната административна прокуратура.
В друга група съдебни решения съдебните състави на административните съдилища приемат, че чл. 82, ал. 1, б. „а“ от Закона за административните нарушения и наказания и чл. 175, ал. 3 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс, относими към „глобите“, са приложими по аналогия и спрямо „имуществените санкции“, наложени на юридически лица или еднолични търговци с влезли в сила наказателни постановления. Развити са съображения, че след като предпоставките и редът за санкциониране на административните нарушения с глоба или имуществена санкция са идентични от обективна страна – предвидено в специален закон определено правно поведение на определен кръг субекти, задължение за действие или бездействие, като разликата е единствено в субекта, който в единия случай е физическо лице, а в другия – юридическо лице или едноличен търговец, то изпълнението на тази административнонаказателна отговорност следва също да бъде еднаква. Различното третиране на длъжниците на публични вземания от гледна точка на субекта – физическо, юридическо лице или едноличен търговец, следва да се приеме като дискриминация по смисъла на чл. 3 от Закона за защита от дискриминация и чл. 14 от Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи по отношение на имущественото състояние на различните субекти на административнонаказателната отговорност. С така изложени мотиви тези съдебни състави приемат, че в чл. 82,
ал. 1, б. „а“ от Закона за административните нарушения и наказания и в чл. 175, ал. 3 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс е допуснат законодателен пропуск, който следва да бъде преодолян по реда на чл. 46, ал. 2 от Закона за нормативните актове и тези норми да се приложат и за имуществените санкции. Приема се, че с оспорения пред съда акт не е наложена наказателна или административна отговорност и е неприложима забраната по ал. 3 на чл. 46 от Закона за нормативните актове.
Тази съдебна практика се подкрепя от Висшия адвокатски съвет и от министъра на правосъдието в представените по настоящото дело писмени становища.
За да се даде отговор на двата въпроса, поставени в искането на омбудсмана, е необходимо да се изясни институтът на „имуществената санкция“, въведена с разпоредбата на чл. 83, ал. 1 от Закона за административните нарушения и наказания и да се съпостави с „глобата“, която е едно от административните наказания, предвидени в чл. 13 – глава втора „Административни нарушения и наказания“ от Закона за административните нарушения и наказания.
Съгласно текста на чл. 13 от Закона за административните нарушения и наказания, за административни нарушения могат да се предвиждат и налагат следните административни наказания:
а) обществено порицание;
б) глоба;
в) временно лишаване от право да се упражнява определена професия или дейност.
Предвидените в чл. 13 от Закона за административните нарушения и наказания административни наказания са само по отношение на физическите лица, тъй като, за да бъде определено като административно нарушение едно деяние, то трябва да бъде извършено виновно – чл. 6 от Закона за административните нарушения и наказания, а вина могат да формират само физически лица – чл. 24 и 26 от Закона за административните нарушения и наказания.
Имуществената санкция е отделен правен институт, въведен с разпоредбата на чл. 83, ал. 1 от Закона за административните нарушения и наказания като обективна, безвиновна отговорност на юридическите лица и едноличните търговци за неизпълнение на задължения към държавата или общината при осъществяване на тяхната дейност.
Съгласно текста на чл. 83, ал. 1 от Закона за административните нарушения и наказания в предвидените в съответния закон, указ, постановление на Министерския съвет или наредба на общинския съвет случаи на юридически лица и еднолични търговци може да се налага имуществена санкция за неизпълнение на задължения към държавата или общината при осъществяване на тяхната дейност.
Имуществената санкция е изведена в специална разпоредба от Закона за административните нарушения и наказания, в самостоятелна глава четвърта „Административнонаказателни санкции спрямо юридически лица и еднолични търговци“, която е след глава втора „Административни нарушения и наказания“.
Законодателят прави ясно разграничение между глобата и имуществената санкция като правни термини и правни институти. Двата института са самостоятелно регламентирани и са въведени с различни нормативни разпоредби.
Имуществената санкция не е сред административните наказания, визирани в чл. 13 от Закона за административните нарушения и наказания, които се налагат за административни нарушения, за които административнонаказателна отговорност могат да носят само физически, но не и юридически лица. Имуществената санкция е предмет на различна законова регламентация. Поради това правилата, приложими към глобите, налагани на физически лица, не следва механично да се прилагат към имуществените санкции, налагани на юридически лица и на еднолични търговци.
По отношение на юридическите лица и еднолични търговци налагането на имуществена санкция няма характера на глобата като реализиране на административнонаказателна отговорност, която по дефиниция е лична и която може да се носи само от физически лица.
Разликата между наказанието „глоба“ за физическите лица и „имуществената санкция“ за юридическите лица и едноличните търговци се свежда до субекта на отговорността и именно от тази разлика в субекта и поради това, че българското законодателство изключва наказателна и/или административнонаказателна отговорност за юридическите лица, отговорността по чл. 83 от Закона за административните нарушения и наказания се определя като обективна, безвиновна отговорност.
Тези различия не допускат приложимост по аналогия на разпоредбите, касаещи наказанието глоба, и за имуществената санкция.
Когато разпоредбата е ясна, тя трябва да се приложи съобразно действителния ù смисъл, дори и това да не е в полза на санкционирания правен субект. Точно такъв е случаят с тълкуването на чл. 82, ал. 1, б. „а“, във връзка с ал. 2 и 3 от Закона за административните нарушения и наказания и на чл. 175, ал. 3 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс.
Съгласно текста на чл. 82, ал. 1, б. „а“ от Закона за административните нарушения и наказания административното наказание не се изпълнява, ако са изтекли две години, когато наложеното наказание е „глоба“. Давността започва да тече от влизане в сила на акта, с който е наложено наказанието, и се прекъсва с всяко действие на надлежните органи, предприето за изпълнение на наказанието, и след завършване на действието, с което е прекъсната давността, започва да тече нова давност. Независимо от спирането или прекъсването на давността административното наказание не се изпълнява, ако е изтекъл срок, който надвишава с една втора срока по ал. 1, съобразно разпоредбата на ал. 3 от
чл. 82 от Закона за административните нарушения и наказания. Съгласно ал. 4 от същата разпоредба ал. 3 не се прилага по отношение на „глобата“, когато за събирането ù в срока по ал. 1 е образувано изпълнително производство.
Тези разпоредби имат за приложно поле единствено давността за изпълнение на наказанието „глоба“ и не е налице законодателен пропуск или непълнота в закона, за да се приеме, че тези разпоредби са приложими и за „имуществената санкция“.
За имуществената санкция по чл. 83 от Закона за административните нарушения и наказания като вид публично вземане по смисъла на чл. 162, ал. 2, т. 5, във връзка с т. 7 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс давността е уредена в чл. 171 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс. Съгласно ал. 1 на
чл. 171 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс публичните вземания се погасяват с изтичането на 5-годишен давностен срок, считано от 1 януари на годината, следваща годината, през която е следвало да се плати публичното задължение, освен ако в закон е предвиден по-кратък срок. Абсолютната погасителна давност за публичните вземания е предвидена в разпоредбата на ал. 2 на
чл. 171 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс, която гласи: с изтичането на 10-годишен давностен срок, считано от 1 януари на годината, следваща годината, през която е следвало да се плати публичното задължение, се погасяват всички публични вземания независимо от спирането или прекъсването на давността, освен в случаите, когато задължението е отсрочено или разсрочено.
Кратката 2-годишна погасителна давност по чл. 82, ал. 1, б. „а“ от Закона за административните нарушения и наказания е изключение по смисъла на предложение последно от ал. 1 на
чл. 171 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс – „предвиден в закон по-кратък давностен срок“, но има приложение само за изрично предвиденото в разпоредбата административно наказание „глоба“ и не може да се приложи по аналогия и за „имуществената санкция“.
Анализът на приложимите правни разпоредби налага извода, че не е налице законодателен пропуск или непълнота по смисъла на чл. 46 от Закона за нормативните актове, за да се приложат по аналогия разпоредбите на чл. 82, ал. 1, б. „а“, ал. 2 и 3 от Закона за административните нарушения и наказания, предвидени за глобите, и по отношение на имуществените санкции, наложени на юридически лица или еднолични търговци с влезли в сила наказателни постановления.
Давностните срокове, предвидени за изпълнение на административното наказание „глоба“ в чл. 82, ал. 1, б. „а“, във връзка с ал. 2 и 3 от Закона за административните нарушения и наказания, не са приложими по отношение на „имуществената санкция“, наложена с влязло в сила наказателно постановление.
За приложимостта на изключението по чл. 175, ал. 3 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс за недължимост на лихви върху глоби и по отношение на имуществените санкции следва да се съобрази следното:
Глобите и имуществените санкции са публични вземания – чл. 162, ал. 2, т. 5 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс, като в чл. 162, ал. 2, т. 9 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс е предвидено, че лихвите върху вземанията по т. 1-8 също са публични вземания.
По отношение на глобите действа специална разпоредба на чл. 175, ал. 3 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс, която предвижда, че лихви върху глоби не се дължат.
Специалното правило на чл. 175, ал. 3 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс, изключващо начисляване на лихви, е само за глобите, като изключение за имуществените санкции не е предвидено. Имуществената санкция не е глоба, а друг вид публично вземане, като разграничението е направено в разпоредбата на чл. 162, ал. 2, т. 5 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс, която също посочва отделно тези два вида публични вземания, с което се потвърждава, че законодателят ясно прави разграничение между двата института.
В разпоредбата на чл. 162, ал. 2, т. 8 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс изрично е записано, че лихвите върху всички публични вземания, включително и вземанията по
т. 7 – „по влезли в сила наказателни постановления“ са публични вземания.
При липса на специална уредба за недължимост на лихви върху имуществените санкции приложима е общата разпоредба на ал. 1 на чл. 175 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс – върху неплатените в законоустановените срокове публични задължения се дължи лихва в размер, определен в съответния закон.
Последното уточнение е от съществено значение за допустимостта в изпълнителното производство да се начисляват лихви върху имуществени санкции, като лихви върху имуществени санкции ще се начисляват, само ако в съответния закон, по който е наложена имуществената санкция, е предвидена лихва.
По отношение на имуществените санкции не е приложим Законът за лихвите върху данъци, такси и други подобни държавни вземания, защото имуществените санкции не са подобни на тях вземания, а самостоятелен вид публично вземане.
Не е налице законодателен пропуск или неяснота, за да се прилага разпоредбата на чл. 175, ал. 3 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс и по отношение на имуществените санкции, но следва да се съобразява съответната разпоредба от материалния закон, за нарушението на който е наложена имуществената санкция. Само при изрично предвидени разпоредби в съответния закон, по който е наложена имуществената санкция, че имуществените санкции се дължат заедно с лихви, такива се дължат и следва да се начисляват и събират от публичния изпълнител в образуваното пред него изпълнително производство. При липса на изрично предвидена разпоредба в съответния закон, че имуществените санкции се дължат заедно с лихви, такива не се дължат и не се начисляват в изпълнителното производство.
Съобразно изложеното разпоредбата на чл. 175, ал. 3 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс не е приложима по отношение на имуществените санкции.
По изложените съображения и на основание чл. 124, ал. 1, т. 4, чл. 125 и чл. 128 от Закона за съдебната власт
Общото събрание на колегиите при Върховния административен съд
РЕШИ:
Давностните срокове, предвидени за изпълнение на административното наказание „глоба“ в чл. 82, ал. 1, б. „а“, във връзка с ал. 2 и 3 от Закона за административните нарушения и наказания, не са приложими по отношение на „имуществената санкция“, наложена с влязло в сила наказателно постановление.
Разпоредбата на чл. 175, ал. 3 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс не е приложима по отношение на имуществените санкции.
