1. При определени мероприятия по устройство на територията, свързани с опазване на обществения интерес, е възможно да се достигне до накърняване на собствеността на физически или юридически лица. Тъй като защитата на правото на собственост е гарантирана с текста на разпоредбата на чл. 17, ал. 1 от Конституцията (КРБ), често в юридическата практика се поставя въпросът в какви предели е допустимо при подобни хипотези въвеждането на ограничения с цел запазване на държавния или общинския интерес.
Безспорно е, че текстът на чл. 17, ал. 5 КРБ предвижда възможност за принудително отчуждаване на частна собственост за държавни и общински нужди, която може да се реализира при наличие на изрично изброени в текста на нормата предпоставки. Въпреки това предписанието на чл. 17, ал. 5. КРБ не следва да се тълкува и прилага разширително, като по законодателен път се налагат необосновани ограничения на правото на собственост и се препятства неговата надлежна защита.
2. Конституционният съд (КС) е имал възможност в редица свои решения да се произнесе по тълкуването на цитираните текстове от основния закон и да посочи случаите, в които се допуска чрез закон да бъдат въвеждани ограничения в правата на засегнатите от съответните мероприятия собственици. Важен акт, систематизиращ досегашната практика на съда в тази насока, е Решение № 14 от 15.10.2020 г. по конст. д. № 2 от 2020 г. (РКС № 14 от 2020 г.), което бе обнародвано в ДВ, бр. 92, от 27.10.2020 г. Делото е образувано пред КС за разглеждане на отправено искане от Висшия адвокатски съвет за установяване на противоконституционност на разпоредбата на чл. 208, ал. 1 от Закона за устройство на територията (ЗУТ) в частта „а за имоти, предвидени за озеленени площи по чл. 61, ал. 4 – петнадесет години“ и на разпоредбата на чл. 215, ал. 6 ЗУТ.
Аргументите в подкрепа на направеното пред съда искане са, че с оспорената норма на чл. 208, ал. 1 ЗУТ законодателят е нарушил предписанията на разпоредбата на чл. 17, ал. 5 КРБ, като е допуснал несправедливо и необосновано ограничаване на правото на собственост. Определеният 15-годишен срок за отчуждаване, в който частните собственици са задължени да търпят съществени ограничения на собствеността, без да са получили предварително и равностойно обезщетение, не съответства на изискванията на конституционните текстове и създава предпоставки за възникване на неравнопоставеност спрямо останалите собственици на поземлени имоти. По отношение на разпоредбата на чл. 215, ал. 6 ЗУТ е изтъкнато, че в резултат на предвидената с нея необжалваемост на общите устройствени планове, необосновано се ограничава правото на защита на гражданите по чл. 56 КРБ. Налице е и неравнопоставеност в третирането, тъй като на държавата е предоставена чрез областния управител възможност да защити държавните и обществените интереси, засегнати от акта на местната власт за одобряване на общия устройствен план, докато на засегнатия гражданин това право е отнето.
3. КС е разгледал така направеното искане и се е произнесъл по него с РКС № 14 от 2020 г. Относно разпоредбата на чл. 208 ЗУТ в решението е посочено, че с нея се предвиждат три срока, в които следва да започнат отчуждителните производства по Закона за държавната собственост (ЗДС) и Закона за общинската собственост (ЗОС) на недвижими имоти, определени по подробните устройствени планове за изграждане на обекти – публична държавна или публична общинска собственост:
петнадесет години от влизане в сила на подробните устройствени планове за имотите, предвидени за озеленени площи по чл. 61, ал. 4 ЗУТ;
десет години от влизането в сила на подробните устройствени планове за имотите, предвидени за изграждане на елементи на техническата инфраструктура по чл. 64 ЗУТ;
пет години от влизане в сила на подробните устройствени планове за имотите, предвидени за изграждане на всички останали обекти, публична собственост на държавата и общините.
В чл. 205, т. 1-6 ЗУТ са изброени обектите – публична собственост на държавата и общините, за които е допустимо принудително отчуждаване на недвижими имоти, собственост на юридически и физически лица, като в т. 3 за такъв обект са посочени „озеленени площи за широко обществено ползване“. Обхватът на зелените площи – публична собственост, е очертан в чл. 61, ал. 4 във връзка с ал. 2 и 3 ЗУТ, а именно – паркове, градини, улично озеленяване, зелени площи за ограничено обществено ползване в имотите за жилищни, вилни, обществени, производствени, курортни и спортни сгради и комплекси, ботанически градини и други.
До изтичането на 15-годишния срок по чл. 208, ал. 1 ЗУТ, на собствениците на отредени по устройствените планове частни имоти за реализация на мероприятия по обществено озеленяване, са наложени съществени ограничения на правото на собственост. При наличие на влязъл в сила план държавата и общината имат право на предимство пред трети лица да изкупят недвижимия имот по пазарни цени, щом според плана имотът е предвиден за изграждане на обект – публична държавна или публична общинска собственост. Собственикът може да продаде имота или части от него на трето лице само след като го предложи за изкупуване на държавата или на общината и представи на нотариуса писмен отказ от тяхна страна.
Също така, в рамките на 15-годишния срок от влизане в сила на подробния устройствен план с отреждане за озеленяване, собственикът може да ползва имота си единствено съобразно фактическото положение, заварено към датата на одобряване на плана. Той има право да изгради временни строежи само ако държавата или общината откажат да упражнят правото си на първи купувач по чл. 199, ал. 2 ЗУТ. Различните видове временни строежи, които могат да се изграждат, са уредени в чл. 50 ЗУТ с оглед характера на имота – застроен или незастроен. През 15-годишния период по чл. 208, ал. 1 ЗУТ, по силата на различни материалноправни разпоредби, за собственика на имота възникват и други общи задължения– например разходи на основание чл. 195-196 ЗУТ, евентуална забрана за ограждане на имота, данъчни задължения и други.
С оглед на изложеното, невъзможността за собствениците на имоти, отредени по устройствените планове за реализация на мероприятия по обществено озеленяване в рамките на 15-годишния срок по чл. 208, ал. 1 ЗУТ да се ползват и да се разпореждат с имотите си пълноценно, съществено намалява обема на правото на собственост. Определеният с разпоредбата срок от 15 години за започване на отчуждителното производство за имотите, противоречи на легитимните правни очаквания и създава правна несигурност, което противоречи на принципа на правовата държава.
Регулирането на обществените отношения по принудителното отчуждаване на недвижими имоти на юридически и физически лица изисква от законодателя предвидима правна уредба, която да позволява обозримо във времето поведение на държавата и общините по започване и приключване на отчуждителното производство след влизане в сила на подробния устройствен план. Това предполага своевременно отчуждаване на собствеността в полза на държавата или общините, за да бъде удовлетворен публичният интерес от реализиране на отчуждителното мероприятие по изграждане на озеленени площи в момент, близък до одобряването на подробния устройствен план и срещу предварително предоставяне на равностойно обезщетение на собствениците.
Отлагането за срок от 15 години на момента на започване на отчуждаването в полза на държавата или общините не постига предвидима и сигурна правна уредба по отношение на собствениците, а представлява вреда за тях, за която законодателят не е предвидил обезщетение. Залегналият в чл. 208, ал. 1 ЗУТ дълъг срок не съответства и на публичния интерес от изграждане на такива обекти, тъй като за предвидения период нуждата от отчуждаване на обектите може да отпадне и да възникне друга по-важна обществена нужда, налагаща ново изменение на устройствените планове.
Сроковете по чл. 208 ЗУТ за започване на отчуждителните процедури по ЗДС и ЗОС са предназначени да отговорят на реалните възможности на бюджета на държавата и на общините за осигуряване на необходимите средства за отчуждаване на терените, които са предвидени по действащите подробни устройствени планове за изграждане на обекти – публична собственост. Свободата на преценка, с която разполага законодателната власт в това отношение, е ограничена от принципа на пропорционалност като компонент на правовата държава. От действието на този принцип произтича изискването намесата в правото на частна собственост да постига справедлив баланс между нуждите на общия интерес и защитата на основните права на гражданите.
При преценката дали е спазен дължимият баланс, КС е счел, че 15-годишният срок по чл. 208, ал. 1 ЗУТ е несъразмерно дълъг и съществено надхвърля необходимото за постигане на дефинираните цели за започване на отчуждителните производства по ЗДС и ЗОС за имоти, отредени по влезлия в сила подробен устройствен план за озеленени площи. В рамките на установения със ЗУТ прекомерно дълъг срок, на собствениците на частни имоти, отредени по устройствените планове за реализация на мероприятия по обществено озеленяване, е наложено да търпят бездействието на държавната или общинската администрация, ако тя не предприеме действия по отчуждаване. Поради изложените съображения, КС е обявил за противоконституционна разпоредбата на чл. 208, ал. 1 в частта „а за имоти, предвидени за озеленени площи по чл. 61, ал. 4 – петнадесет години“.
4. По искането за установяване на противоконституционност на чл. 215, ал. 6 ЗУТ, КС е посочил, че общите устройствени планове, чиято необжалваемост е предвидена с цитираната разпоредба, несъмнено засягат правата на гражданите и юридическите лица, които са собственици на обхванатите от действието на плановете недвижими имоти. Съгласно чл. 104, ал. 3 ЗУТ общите устройствени планове нямат пряко приложение за разрешаване на строителство, тъй като не определят конкретното предназначение на отделните поземлени имоти, а само преобладаващото и най-общото предназначение и начин на устройство на отделните структурни части на териториите в техния обхват. Общите устройствени планове като вид устройствени планове са съвкупност от предвиждания и тенденции за развитие на територията и включват мерки от устройствен характер, насочени към застрояването, опазването на природните ресурси и обществено-икономическото развитие на територията, за която се отнасят. Те представляват инструмент за пространствено развитие с дългосрочен характер по отношение на голяма територия и нямат пряко приложение за отделния поземлен имот и за разрешаване извършването на строителство в него.
Тази правна характеристика на общите устройствени планове позволява да се заключи, че те не намират пряко приложение за поземлените имоти в обхвата им. Същевременно предвижданията им са задължителни при изготвянето на подробните устройствени планове (чл. 104, ал. 1 ЗУТ). Тъй като подробният устройствен план е в логична, смислова и формална взаимовръзка с приетия общ устройствен план, то и засягането на един имот с подробния план, когато това е във връзка с дадени решения на общия план, се дължи в последна сметка на разпоредбите на общия устройствен план.
В ЗУТ са уредени и хипотези на пряко засягане от общите устройствени планове на правото на собственост на граждани и юридически лица, чиито недвижими имоти попадат в територия, предвидена за изграждане на обекти – публична държавна собственост или публична общинска собственост, както и с цел защита на обществените интереси – опазване на околната среда и на човешкото здраве, опазване на земеделски, горски и защитени територии и защитени зони. Засягането се изразява в невъзможността собствениците да запазят завареното предназначение по подробния устройствен план или да преотредят имотите си за друго предназначение предвид това, че за територията, в която попадат имотите им, е изработен проект на общ устройствен план, предвиждащ изграждането на обекти – публична собственост на държавата или общините, срещу който не могат да упражнят правото си на съдебна защита. Тази категория собственици имат правен интерес да обжалват изработения общ устройствен план, тъй като с влизането му в сила се спира действието по прилагане на заварените подробни устройствени планове в частите, в които с общия устройствен план се предвижда друго предназначение и начин на устройство за поземлените имоти за изграждане на обекти – публична собственост на държавата или общините (чл. 103а, ал. 3 във връзка с ал. 1 ЗУТ).
Установеният от закона нормативен ред, според който подробният устройствен план следва да съответства на предвижданията на общия устройствен план, поставя посочения кръг собственици на недвижими имоти в неблагоприятно положение спрямо другите, за които със съответния план не се предвиждат промени. При засегнатите от действието на чл. 215, ал. 6 ЗУТ собственици, въз основа на общия устройствен план ще бъде одобрен подробен устройствен план, в резултат на който собствеността им ще бъде отнета чрез принудително отчуждаване по реда на ЗОС и ЗДС. С оглед на изложеното, преграждането на пътя към съдебно обжалване на общите устройствени планове е лишено от конституционна легитимност, тъй като не е обусловено от висша конституционна ценност, в името на която да бъде ограничено правото на защита. Предвидената възможност за обжалване на подробните устройствени планове не е в състояние да отстрани допуснатите нарушения при изработване на общите устройствени планове.
Въведената от законодателя с нормата на чл. 215, ал. 6 ЗУТ необжалваемост на общите устройствени планове нарушава също така и принципа за равенство, тъй като държавата може чрез областния управител да защити държавните и обществените интереси, ако те са засегнати от акта на органа на местно самоуправление за одобряване на общия устройствен план. С правилото на чл. 127, ал. 6, изр. 2 ЗУТ е предоставено право на областния управител да върне решението на общинския съвет за одобряване на общия устройствен план за ново обсъждане или да го оспори пред съответния административен съд при условията и по реда на чл. 45 от Закона за местното самоуправление и местната администрация. Това правомощие на областния управител е в защита на държавния интерес, като в същото време възможността за защита на личния интерес на гражданите е отнета. В тази насока разпоредбата на чл. 215, ал. 6 ЗУТ нарушава и материалната справедливост като елемент от принципа на правовата държава по чл. 4, ал. 1 от КРБ.
Въз основа на всички цитирани по-горе съображения, КС с решението си е обявил за противоконституционна оспорената разпоредба на чл. 215, ал. 6 ЗУТ.
5. С изложените в РКС № 14 от 2020 г. тълкувателни разрешения изрично е подчертана необходимостта от предвиждане на нормативни възможности за защита на правото на собственост при провеждане на мероприятия по устройство на територията като част от действията по опазването на основните гарантирани от КРБ права на гражданите.
Изтъкнато е, че правото на собственост е най-пълното по обем вещно право, което се защитава от разпоредбите на чл. 17, ал. 1 и 3 КРБ, прогласяващи частната собственост за неприкосновена (РКС № 5 от 1996 г. по к. д. № 4/1996 г.). Правомощието за разпореждане е определено като основен характеризиращ елемент за правото на собственост. И в други актове от практиката си КС посочва, че „правомощието за разпореждане е задължителен елемент от имуществените субективни права“ (РКС № 9 от 2017 г. по к. д. № 9/2016 г.). То съдържа в себе си възможността собственикът на имота да извършва правни сделки с него, като договаря свободно и определя цената и купувача (РКС № 8 от 1995 г. по к. д. № 12/1995 г.).
Принципът на неприкосновеност на частната собственост не изключва правната възможност за налагане на ограничeния и смисълът му не е равнозначен на установяването на абсолютна забрана за такива ограничения. Създаването на ограничения на собствеността е възможно при нужда от закрила на други конституционно установени приоритети – например опазване и възпроизводство на околната среда (чл. 15 КРБ), съхраняване на обработваемата земя за земеделски цели (чл. 21 КРБ), опазване на националното историческо и културно наследство (чл. 23 КРБ) и други. РКС № 3 от 2002 г. по конст. д. № 11/2002 г. също посочва, че законодателни изключения от приложението на предвидени в КРС основни права на гражданите могат да се допускат само когато друга по-важна, но изрично конституционно прогласена ценност трябва да бъде приоритетно защитена пред конституционно признатите основни права и свободи. В аналогичен смисъл е и РКС № 8 от 1999 г. по конст. д. № 4/1999 г.
Ограничаването на упражняване на правото на собственост и на възможностите за неговата защита следва да се извършва при разумен баланс между личния и обществения интерес и при съобразяване на принципа на правовата държава. Така изложеното изискване за пропорционалност на наложените ограничения е потвърдено в практиката на КС (РКС № 1 от 2002 г. по к. д. № 17/2001 г., РКС № 15 от 2010 г. по к. д. № 9/2010 г., РКС № 2 от 2011 г. по к. д. № 2/2011 г., РКС № 14 от 2014 г. по к. д. № 12/2014 г., РКС № 2 от 2015 г. по к. д. № 8/2014 г., РКС № 7 от 2019 г. по к. д. № 7/2019 г.).
С РКС № 7 от 04.06.1996 г. по конст. д. № 1/1996 г., КС е посочил, че степента, в която е допустимо ограничаването на правото, е поставена в зависимост от значимостта на интереса, преценен като също подлежащ на конституционна закрила. КС е овластен да преценява пропорционалността (съразмерността), свързана с определяне на границите, в които могат да се упражняват правата, и на пределите, в които се допуска ограничаването им. Отношението на съразмерност между защитаваната цел и прилаганото средство се установява от съда чрез извършване на съпоставка между тях. РКС № 20 от 1998 г. по конст. д. № 16/1998 г. също потвърждава, че налагането на ограничителна мярка трябва да бъде пропорционално (съразмерно) с характера на защитавания с нея интерес.
КС, дори с тълкуването си в мотивите към РКС № 14 от 2020 г. относно пропорционалността на засягането на конституционно защитен интерес чрез мероприятия по устройство на територията, се е разпрострял извън пределите на конкретните нормативни текстове на ЗУТ, по отношение на които е бил сезиран. Той посочва, че несъразмерност е налице и с оглед другите срокове по чл. 208, ал. 1 ЗУТ, в които следва да започнат отчуждителните процедури по ЗДС и ЗОС – 10 години от влизане в сила на подробния устройствен план за изграждане на елементите на техническата инфраструктура по чл. 64 ЗУТ и 5 години от влизане в сила на подробния устройствен план за изграждане на всички останали обекти, публична собственост на държавата и общините. Изложеното заключение на КС следва да бъде възприето от правоприлагането, като то създава и възможност за бъдещо сезиране на съда с цел изрично обявяване в диспозитив на отделно решение на противоконституционността на изброените разпоредби.
Принципната позиция на съда в цитираното РКС № 14 от 2020 г. е мотивирана със застъпеното в досегашната му практика разбиране, че липсата на добра организация и координация от страна на отделните държавни или общински органи и служби не може да бъде оправдание за нарушаване на конституционните права на собствениците (Решение № 6 от 2013 г. по к.д. № 5/2013 г.). Според РКС № 15 от 2010 г. по конст. д. № 9 от 2010 г., както държавата, така и гражданите следва да са подчинени на закона. Подчинението на държавата се отличава от това на гражданите, тъй като в него се проявява т.нар. nobile officium – държавата по дефиниция трябва да е почтена и отговорна. В по-новото РКС № 3 от 2021 г. по конст. д. № 11 от 2020 г. КС отново е потвърдил изложената практика, като е изтъкнал, че всяко ограничаване на основни конституционни права на гражданите, което има за цел да компенсира неспособността на държавата да изпълнява задълженията си, е недопустимо в условията на правова държава. Ако държавата не може да осъществи успешно определена законовата процедура, това обстоятелство не следва да се използва като основание за необосновано ограничаване на основни права на гражданите, сред които попада и правото на собственост.
В подобен смисъл е и изразеното по делото на РКС № 14 от 2020 г. становище на Върховния административен съд, че забраната за съдебно обжалване на общия устройствен план по чл. 215, ал. 6 ЗУТ нарушава правото на защита на собствеността, защото създава ограничения за правните субекти, които не са обществено оправдани. Като е лишил гражданите от процесуалната възможност да обжалват общите устройствени планове и техните изменения, законодателят не е осигурил дължимата ефективна възможност за защита на нарушени или застрашени права пред съдебните или административните органи. Такова ограничение в правото на защита може да бъде оправдано само ако се налага, за да балансира с друга конституционна ценност, каквато в случая не е налице. Когато достъпът до съдебна защита по отношение на определени административни актове се стеснява, необжалваемостта не може да засяга реализацията на основните права и свободи на гражданина, освен ако това е необходимо за защитата на висши конституционни ценности, свързани с особено важни интереси на обществото (РКС № 5 от 1997 г. по к. д. № 25/1996 г.; РКС № 1 от 2012 г. по к. д. № 10/2011 г.; РКС № 14 от 2014 г. по к. д. № 12/2014 г.).
КРБ урежда изискване за съдебен контрол за законност на актовете и действията на администрацията чрез установяване на обща клауза за обжалване от гражданите и юридическите лица на всички административни актове, които ги засягат. В цялата си изградена практика, КС изцяло подчертава фундаменталното значение на разпоредбата на чл. 120, ал. 2 КРБ и нейната основополагаща роля на гаранция за утвърждаване на принципите на правовата държава и на подчинението на изпълнителната и съдебната власт на закона (РКС № 13 от 1993 г. по к. д. № 13/1993 г., РКС № 21 от 1995 г. по к. д. № 18/1995 г., РКС № 18 от 1997 г. по к. д. № 12/1997 г., РКС № 8 от 1999 г. по к. д. № 4/1999 г., РКС № 3 от 2002 г. по к. д. № 11/2002 г., РКС № 1 от 2012 г. по к. д. № 10/2011 г., РКС № 4 от 2019 г. по к. д. № 15/2018 г.).
С актовете на цитираната практика той посочва, че съдебният контрол върху административните актове не е всеобхватен. Подлежат на контрол за законност всички административни актове освен изрично посочените от закона (РКС № 13 от 1993 г. по к. д. № 13/1993 г.). Правото на законодателя да изключва отделни категории административни актове от съдебен контрол не е абсолютно по своя характер. При упражняването на това свое право Народното събрание е длъжно да се съобразява с основните конституционни принципи на правовата държава и със защитата на основните права.
Необходимо условие по чл. 120, ал. 2 КРБ за възникване на процесуален правен интерес от съдебно обжалване на административен акт е той да засяга лицето, което го обжалва. КС е тълкувал в решенията си смисъла на цитираната разпоредба в неразривна връзка и с правилото на чл. 56 КРБ. С него е уредено основното право на защита на всеки гражданин, когато са нарушени или застрашени негови права или законни интереси. КС счита, че административният акт засяга по смисъла на чл. 120, ал. 2 КРБ граждани и юридически лица в случаите, когато той нарушава или застрашава техни права или законни интереси. Обективното нарушаване или застрашаване на субективно право или законен интерес на гражданин или юридическо лице се явява материалноправното основание за включване на административния акт в кръга на подлежащите на съдебно обжалване актове. Също така, това материалноправно основание легитимира процесуалноправния интерес от съдебното обжалване на административния акт (РКС № 21 от 1995 г. по к. д. № 18/1995 г.).
Чрез общия устройствен план по ЗУТ се предопределят и решенията на последващите подробни устройствени планове. Промяната в публичноправната характеристика на недвижимите имоти пряко се отразява върху възможността за упражняване на отделните правомощия на техните собственици и най-вече върху правомощието за разпореждане. Тъй като промяната на общия устройствен план води до промяна в статуса на имотите, е налице засягане на неприкосновеността на собствеността. С оглед на това, че неприкосновеността на правото на собственост е издигната със статут на конституционно защитен интерес, то следва да бъде предвидена нормативна гаранция за нейната защита чрез предоставяне на възможност за оспорване на съответния административен акт по съдебен ред.
6. В заключение следва да се отбележи, че разгледаното в настоящото изложение РКС № 14 от 2020 г. предоставя съществен принос в тълкуването на смисъла на разпоредбите на чл. 17, ал. 1 и 3 КРБ, чл. 56 КРБ и чл. 120, ал. 2 КРБ и на тяхното приложение при защитата на частната собственост. В решението изрично е посочено, че необходимостта от опазване на държавния или общинския интерес не трябва да се използва като законодателен аргумент за необосновано ограничаване на правото на собственост. Не съответства на предписанията на конституционните текстове и определянето по законов път на твърде дълги срокове за отчуждаване на недвижими имоти от държавата и общините, по време на които частните собственици са задължени да търпят съществени ограничения на собствеността, без да са получили предварително и равностойно обезщетение. Установената по нормативен ред необжалваемост на общи устройствени планове, с която се достига до ограничение на правото на съдебна защита на собствеността на гражданите, нарушава предписанията на чл. 120, ал. 2 КРБ и чл. 56 КРБ.
Възприетите разрешения още веднъж утвърждават функцията на КС на коректив на дейността на законодателните органи, който е компетентен да се произнася по искания за обявяване на противоконституционност на закони и на други актове на Народното събрание. Цитираната създадена и поддържана от съда единна практика се явява надлежна гаранция за осигуряване на защита на правото на собственост при провеждане на мероприятия по устройство на територията, свързани с одобряване на устройствени планове или провеждане на отчуждителните процедури по ЗДС и ЗОС за недвижими имоти в режим на частна собственост.
Александър ГЕОРГИЕВ, адвокат
