1. Въведение
Съгласно Конституцията на Република България1 (КРБ) самоуправлението се осъществява в рамките на общината, която е основна административно-териториална единица (чл. 136, ал. 1 КРБ). Придавайки на общините качеството на юридическо лице (чл. 136, ал. 3 КРБ) със свои органи, имущество и бюджет (чл. 140 и чл. 141, ал. 1 КРБ), върховният закон урежда местното самоуправление като форма на децентрализация на държавната власт с цел повишаване ролята на самоуправляващите се общности при решаване на въпроси от местно значение2.
Едни от последните изменения в Закона за общинската собственост3 (ЗОС) промениха значително правната рамка, свързана с придобиването, управлението и разпореждането с имоти и вещи – общинска собственост4.
Въведоха се нови условия за внасяне на непарична вноска в капитала на търговско дружество, когато тя е общинска собственост, като в същото време съдебната практика срещна доста трудности при разрешаването на въпроси, свързани с участието на общината в юридически лица.
Апортирането на общинска собственост следва законово уредена процедура, която трябва да премине през няколко етапа, които ще бъдат разгледани самостоятелно.
2. Стратегия за развитие на общинската собственост
Придобиването, управлението и разпореждането с имоти и вещи – общинска собственост, се извършват под общото ръководство и контрол на общинския съвет. За да се приеме Стратегия за управление на общинската собственост от страна на общинския съвет, е необходимо да има направено предложение от кмета на съответната община. Периодът, който трябва да бъде обхванат от стратегията, е фиксиран и задължително обхваща мандата на общинския съвет –
чл. 8, ал. 8 ЗОС.
Целта на изготвената стратегия е да бъде определена политиката за развитие на общинската собственост и стопанската дейност на общината. Задължителното съдържание на този акт обхваща:
- основните цели, принципи и приоритети за придобиване, управление и разпореждане с имотите – общинска собственост;
- основните характеристики на отделните видове имоти, които могат да се предоставят под наем или да бъдат предмет на разпореждане;
- нуждите на общината от нови имоти и способите за тяхното придобиване;
- други данни, определени от общинския съвет.
3. Годишна програма за управление и разпореждане с общинската собственост
Годишната програма се приема по идентичен начин като стратегията. Предложението се прави от кмета на общината, а решението за приемане на програмата – от общинския съвет. Годишната програма трябва да се базира на вече изготвената стратегия за развитие на общинската собственост и да се приеме в изпълнение именно на последния акт.
Срокът за приемане на програмата е най-късно до приемането на бюджета на общината за съответната година. Съществува обаче възможност, ако такава програма вече е приета, да бъде извършена актуализация през годината, като при необходимост се извършва и актуализация на общинския бюджет.
Програмата трябва да съдържа и описание на имотите, с които общината има намерение да се разпорежда или управлява – за предоставяне под наем, за продажба, за внасяне като непарична вноска в капитала на търговски дружества, за учредяване на ограничени вещни права или за предоставяне на концесия.
4. Изисквания към имотите – предмет на непарична вноска (апорт)
Общината може да внася като апорт в капитала на търговски дружества единствено свободни имоти и вещи или вещни права върху имоти – частна общинска собственост. Изключена е възможността да се апортира публична общинска собственост. По дефиниция имотите и вещите – публична общинска собственост, са предназначени за изпълнение на функциите на органите на местното самоуправление и местната администрация, както и за трайно задоволяване на обществени потребности от местно значение. Това е и причината специалният закон, регламентиращ придобиването, управлението и разпореждането с имоти и вещи – общинска собственост (чл. 1 ЗОС), да не допуска включването на публичната общинска собственост в гражданския оборот.
5. Процедура по внасяне на непаричната вноска в търговско дружество
Условията и редът за апортиране на общинска собственост следва да бъдат определени в наредба на общинския съвет. За самото внасяне на конкретната непарична вноска е необходимо решение на общинския съвет, прието с мнозинство от две трети от общия брой на общинските съветници.
Оценката на имотите се извършва по реда на чл. 72 от Търговския закон5 (ТЗ). Апортът пък следва да отговаря на законовите изисквания за форма – чл. 73 ТЗ.
В изготвената наредба следва да се определят:
- образуването, преобразуването и прекратяването на еднолични търговски дружества с общинско участие в капитала;
- участието на едноличните търговски дружества с общинско участие в капитала в други дружества;
- участието на общината в други търговски дружества;
- възлагането на управлението и контрола и съдържанието на договорите, съставът и компетенциите на органите за управление и контрол, редът за определяне на представителите на общината в органите за управление и контрол, техните права и задължения, възнаграждението и отговорността при неизпълнение на задълженията.
6. Ред за приемане на наредбата от общинския съвет
Общинският съвет определя политиката за изграждане и развитие на общината, затова и този орган може да приема правилници, наредби и други актове – чл. 21, ал. 2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация6 (ЗМСМА). Всеки общински съветник има право да предлага включването в дневния ред на заседанията на общинския съвет разглеждането на въпроси от компетентността на съвета и да внася проекти за решения. Такива предложения могат да се правят и от група общински съветници.
7. Проблемите
Един от най-спорните въпроси във връзка с правомощията на общинските съвети се отнася до текста на чл. 45, ал. 3 ЗМСМА. Съобразно посочената разпоредба “актовете на общинския съвет могат да се оспорват пред съответния административен съд”. В тази връзка се поставя въпросът: какъв е характерът на акта, с който общинският съвет взема решение за създаване на юридическо лице, респективно – за апорт на общинска собственост, в търговско дружество?
Съдебната практика дава противоречиви отговори на този въпрос. В някои съдебни актове се приема, че подобен вид решения представляват административен акт – Решение № 11434 от 19.12.2005 г. по адм. д. № 5878/2005 г., III отд. на ВАС (докладчик председателят Пенка Иванова), както и Определение № 649 от 15.01.2009 по адм. д. № 15800/2008 г., III отд. на ВАС (докладчик съдията Йорданка Костова). В други актове обаче съдът застъпва противоположната позиция – актът на общинския съвет има частноправен характер и не подлежи на контрол от страна на административния съд – Определение № 1768 от 15.02.2008 г. по адм. д. № 1609/2008 г., III отд. на ВАС.
Спорен в практиката е и въпросът, дали има ограничение в обхвата на осъществявания от областния управител контрол за законосъобразност върху решенията на общинските съвети, упражняван чрез оспорването им пред съответния административен съд. На този въпрос бе отговорено с Тълкувателно решение № 5 от 10.12.2008 г. по тълк. д. № 20/2007 г. на Общото събрание на колегиите във ВАС. Съгласно възприетото становище областният управител може да упражнява контрол за законосъобразност върху всички решения на общинските съвети чрез оспорването им пред съответния административен съд. Важно е обаче да се отбележи, че мотивите на съда за възприемане на посоченото решение не са свързани с извод относно характера на решението като административен акт, а поради специалното нормативно овластяване в ЗМСМА. Тоест, с цитираното тълкувателно решение не се взема становище по спорния въпрос частноправни или публичноправни са тези актове.
8. Участието на общината в юридическо лице
Наистина, правоотношението между общината и държавата, от една страна, и останалите правни субекти – от друга, не е гражданско, а административно, тъй като отношенията, възникващи по повод имотите – общинска собственост, са отношения на власт и подчинение. Тези имоти са притежание на общините, но имат особено предназначение7. Член 140 КРБ задължава общините да използват своята собственост в интерес на териториалната общност, като общината има и редица публичноправни задължения за поддържането на своите имоти8. Тук обаче иде реч за публичната общинска собственост, която, както стана ясно, не може да се апортира. Затова и при преценката за характера на акта, с който се взема решение за внасяне на непарична вноска в капитала на търговско дружество, трябва да се прави ясно разграничение между публичната и частната общинска собственост.
Именно в различния режим на собствеността могат да бъдат намерени аргументи, които да обосноват извода, че решенията на общинските съвети, с които се създават юридически лица, имат частноправен характер. Разбира се, освен тези доводи, в случая могат да се добавят и още няколко. При анализа на чл. 45, ал. 3 ЗМСМА трябва да се съобрази изцяло и разпоредбата на чл. 45, ал. 12 ЗМСМА, според която “за неуредените въпроси по издаването, оспорването и изпълнението на актовете на общинските съвети и кметовете се прилагат правилата за административното производство, установени със закон.”. Това на практика означава, че се прилагат разпоредбите на Административнопроцесуалния кодекс9 (АПК), които допускат обжалване пред административен съд единствено на административните актове на общинските съвети, а не и на тези, които имат частноправен характер.
На това място трябва да се посочи още, че по реда на административното правосъдие се разрешават само правни спорове, възникнали от административни правоотношения като вид публичноправни отношения. Решението на общинския съвет за създаване на юридическо лице с нестопанска цел, търговско дружество и т.н. има гражданскоправни последици, затова и административното съдопроизводство не е редът, по който биха могли да се разгледат повдигнатите въпроси.
Аргументите в подкрепа на изложения по-горе извод са няколко. За постигане на по-добра ефективност в управлението на държавата, както и поради чисто икономически причини, различни елементи от пазарното стопанство и разнообразната търговска практика се пренасят и приспособяват в публичните правоотношения, чрез което пряко засягат и влияят на публичния сектор. Отделно от това, безкрайното развитие на пазарната икономика оказва въздействие не само върху частните взаимоотношения, но и върху публичните. Разглежданите тук причини от икономически характер обуславят все по-осезателното влияние на частното право и неговите институти в областта на публичното право, тясната взаимовръзка и взаимозависимост между тях10. На тези естествени процеси отговаря и законодателството, което “създава” механизмите за участие на публичноправните субекти в обществения живот като равнопоставени на всички останали.
Член 136, ал. 3 КРБ изрично разглежда общината като юридическо лице. Признатото от върховния закон качество на общината като правен субект й дава възможност да участва в различни взаимоотношения, без да встъпва в тях със своите властнически правомощия. Така например чл. 51 и сл. ЗОС допуска възможността общината да осъществява стопанска дейност, а Законът за защита на конкуренцията11 (ЗЗК) не отграничава общинските дружества, чрез които общината осъществява стопанската си дейност, от останалите субекти на антимонополното право. Този извод се поддържа последователно както от регулаторния орган, така и от ВАС – вж. например Решение № 119 от 07.12.1999 г. на Комисията за защита на конкуренцията (КЗК), Решение № 217 от 18.12.2003 г. на КЗК, Решение № 42 от 28.02.2006 г. на КЗК, Решение № 397 от 12.01.2007 г. по адм. д. № 5329/2006 г., V отд. на ВАС (докладчик съдията Виолета Главинова), Решение № 1132 от 01.02.2007 г. по адм. д. № 10025/2005 г., V отд. на ВАС (докладчик съдията Марина Михайлова).
Единственото изключение от принципа на равнопоставеност при осъществяване на стопанска дейност е установяването на монопол, каквато хипотеза в конкретния случай не е налице, а освен всичко друго е приоритет единствено на държавата, но не и на общините.
9. Търговското дружество с общинско участие
С решението за създаване на търговско дружество и апорт на общинска собственост в него не се засягат права, свободи или законнови интереси на отделни граждани или организации. Административен акт е това едностранно властническо волеизявление на държавен или друг, овластен с административни функции орган, което е направено в изпълнение на закон и въз основа на овластяване от този закон. По същество решението на общинския съвет представлява съглашение, което заради участието на субект, който принципно притежава властнически правомощия, може да бъде дефинирано като “административен договор”. Защитата в този случай “…може да бъде осъществена само по общия исков ред, защото се касае за правоотношение, възникнало от договор, което е гражданско по своя характер, дори договорът да бъде приет за административен…” – Решение № 3605 от 04.04.2006 г. по адм. д. № 12049/2005 г., VI отд. на ВАС (докладчик съдията Александър Еленков).
Щом като правното отношение между определена община и определен правен субект е възникнало от решение, което има гражданскоправни последици, то самото правоотношение има частноправен, а не публичноправен характер. Затова “…всички спорове по неговото изпълнение следва да бъдат разрешавани по реда, по който се разрешават частноправни спорове, а именно – общия (граждански) исков ред” – Решение № 11241 от 15.11.2006 г. по адм. д. № 5386/2006 г., VI отд. на ВАС (докладчик съдията Александър Еленков).
ВАС вече е имал възможността да се произнесе по характера на правоотношението, с което общински съвет взима решение за участие на общината в юридическо лице – Определение № 1768 от 15.02.2008 г. по адм. д. № 1609/2008 г., III отд. на ВАС. В конкретния акт се приема, че “с оглед на съдържанието си, това административно решение не носи белезите на индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 АПК, както законосъобразно е приел съдът (първоинстанционният). (Решението е взето в съответствие с правомощието за участие на общината в юридически лица (…) и представлява волеизявление на гражданскоправен субект”. Тази практика следва да бъде споделена, тъй като в анализираната хипотеза общинският съвет не извършва изпълнително-разпоредителна дейност, а изразява волята на общината, която като юридическо лице може да изрази воля само чрез своите органи.
Когато правната сфера на определени лица е засегната от частноправен акт на общинския съвет, те не могат да използват отменителния контрол, който осъществява административният съд, а следва да ползват гражданскоправните средства за отмяна12. Изцяло трябва да се споделят разсъжденията в Определение № 6521 от 26.06.2003 г. по адм. д. № 5113/2003 г. III отд. на ВАС (докладчик съдията Татяна Хинова), където съдът излага следните мотиви: “съгласно чл. 140 КРБ и чл. 14 ЗМСМА общината е юридическо лице и има право на своя собственост. В правомощията на общинските съвети е като органи на местното самоуправление по чл. 8 ЗОС и
чл. 21, т. 9 ЗМСМА да вземат решения по придобиването, управлението и разпореждането с общинската собственост, създаване преобразуване и прекратяване на търговски дружества с общинско имущество и определяне на своите представители в тях. Стопанската дейност на общината се осъществява чрез търговски дружества, образувани с капитал, представляващ общинска собственост. Условията и редът, при които общината упражнява правата си на собственик върху капитала на търговските дружества, се определят с наредба на общинския съвет – чл. 8, ал. 2 ЗОС. Именно заради правомощията на общинските съвети да упражняват правата на едноличния собственик на капитала и да вземат решения по чл. 21, т. 9 ЗМСМА, те играят ролята на общо събрание по чл. 135, ал. 1, т. 1, чл. 136 и чл. 137 ТЗ. Взетите решения обаче в тези случаи не представляват индивидуални административни актове. Мотивираният от жалбоподателите правен интерес от предявяване на жалбата не подлежи на разглеждане по реда на административното производство, а следва да бъде решен по общия исков ред”. Изводът, застъпен в този акт, намира своето логично потвърждение и в Определение № 377 от 10.01.2008 г. по адм. д. № 13058/2007 г., III отд. на ВАС, както и в Определение № 9149 от 08.08.2008 г. по адм. д. № 9573/2008 г.,
V отд. на ВАС.
10. Заключение
Направеният анализ има за цел ясно да посочи, че общината може да използва своята собственост и за частни цели – участия в юридически лица с нестопанска цел, участия в търговски дружества, участия в граждански дружества и т.н. При това, актовете, с които общинският съвет взема съответното решение, представляват частноправни актове, независимо че в повечето случаи става въпрос за разпореждане с общински имоти. В описаните правоотношения общината встъпва като частноправен субект, без да използва своите публични функции. Затова и решенията на общинските съвети подлежат на обжалване по общия исков ред, а не по реда на административното производство. За съжаление, по този въпрос съдебната практика е все още твърде противоречива.
Иван ГЕОРГИЕВ, юрист
_________
1 Обн. ДВ, бр. 56 от 13.07.1991 г., с последващи изменения и допълнения.
2 Вж. Решение № 9 от 21.09.2000 г. на Конституционния съд по конституционно дело № 6/2000 г.
3 Обн. ДВ, бр. 44 от 21.05.1996 г. с последващи изменения и допълнения.
4 ДВ, бр. 54 от 13.06.2008 г.
5 Обн. ДВ, бр. 48 от 18.06.1991 г., с последващи изменения и допълнения.
6 Обн. ДВ, бр. 77 от 17.09.1991 г., с последващи изменения и допълнения.
7 В чл. 18, ал. 6 КРБ е предвидено, че държавните имоти се стопанисват и управляват в интерес на гражданите и обществото. Собствеността на държавата служи на обществените интереси, които не се удовлетворяват от собствеността на гражданите и юридическите лица. Този извод се прави конкретно в Решение № 4 от 11.03.1998 г. на Конституционния съд по конституционно дело № 16 от 1997 г., както и в Решение № 2 от 06.02.1996 г на Конституционния съд по конституционно дело № 26 от 1995 г.
Нещо повече, в последното цитирано решение изрично се посочва, че публичната собственост, освен със своето предназначение се отличава и с “властническите правомощия на своя носител”.
За особеното предназначение на публичната собственост, извод се прави и в теорията. Вж. конкретно Русчев, И. Публичната държавна собственост. – “Съвременно право”, 1998, № 6, с. 37-48. Този автор изрично посочва като разлика в режима на собствеността властническите правомощия на субектите на публичната собственост във връзка с нейното управление.
8 Така например те трябва да се управляват в интерес на населението в общината съобразно разпоредбите на закона и с грижата на добър стопанин, както и да се използват съобразно предназначението им и за нуждите, за които са предоставени.
9 Обн. ДВ, бр. 30 от 11.04.2006 г., с последващи изменения и допълнения.
10 Вж. Зиновиева, Д. Административният договор в публичното право – съвременност и история. – В: Римско право и Европейско право. Сборник статии. Пловдив, 2008, с. 88.
11 Обн. ДВ, бр. 102 от 28.11.2008 г. с последващи изменения и допълнения.
12 Вж. изрично в този смисъл Славов, Д. Актове на общинските съвети. – Адвокатски преглед, 2008, № 5-6, с. 20.
