Дайджест “Собственост и право”, 2020 г., кн. 06
В „Държавен вестник“, бр. 44 от 13.05.2020 г., бе обнародван Законът за изменение и допълнение на Закона за здравето (ЗИД на ЗЗ). С Преходните и заключителни разпоредби на този закон са направени значителни промени в Закона за мерките и действията по време на извънредното положение (ЗМДВИП). Разширено е приложното поле на ЗМДВИП, който ще продължи да се прилага след 13.05.2020 г., и урежда последиците след отмяната на извънредното положение1.
С Решение № 325 от 14.05.2020 г. на Министерския съвет, прието на основание чл. 63, ал. 2 от Закона за здравето, за времето от 14.05. до 14.06.2020 г. е обявена извънредна епидемична обстановка, а със заповеди на министъра на здравеопазването2, издадени на основание чл. 61 и 63 от Закона за здравето, са въведени временни противоепидемични мерки за територията на цялата страна.
Въведените мерки не водят до преустановяване на дейността на общинските и държавните администрации, както и предоставянето на административни и обществени услуги.3
Всички обществени служби (държавни и общински органи, лицата, осъществяващи публични функции, и организациите, предоставящи обществени услуги) са длъжни да продължат да изпълняват функциите и правомощията си, предвидени в действащите закони, като съобразяват дейността си с мерките и ограниченията, наложени със заповед на министъра на здравеопазването, без да допускат създаването на допълнителни и несъразмерни пречки за упражняване на правата на гражданите и организациите.
Наложените временни противоепидемични мерки и ограничения създават затруднения за гражданите и организациите във всички сфери на обществения живот, включително при предоставяне на административни услуги от общините, държавата, лицата, осъществяващи публични функции, и организациите, предоставящи обществени услуги.
По-долу са разгледани последиците от отпадането на мерките по чл. 3 и чл. 4 ЗМДВИП за защита на законните права и интереси на частноправните субекти в контекста на производствата по издаване на административни актове по Закона за устройство на територията (ЗУТ), както и упражняването на правото на защита по висящи съдебни производства по оспорване на административни актове в областта на устройството на територията.
Съгласно § 13 от Преходните и заключителни разпоредби на Закона за здравето (обн. в ДВ, бр. 44 от 13.05.2020 г.) „сроковете, спрели да текат по време на извънредното положение по Закона за мерките и действията по време на извънредното положение, обявено с решение на Народното събрание от 13.03.2020 г., и за преодоляване на последиците, продължават да текат след изтичането на 7 дни от обнародването на този закон в „Държавен вестник“.
Разпоредбата на § 13 от ПЗР на ЗИД на ЗЗ означава, че, считано от 21.05.2020 г., продължават да текат процесуалните срокове по висящите административни дела, образувани по повод оспорване на административни актове, издадени на основание на ЗУТ4.
Следва да се има предвид обаче, че мораториумът върху процесуалните срокове по висящи съдебни административни дела по ЗУТ, според първоначалната редакция на чл. 3, т. 1 ЗМДВИП, частично бе отменен още с изменението на ЗМДВИП, обн. ДВ, бр. 34 от 2020 г. (в сила от 09.04.2020 г.), и считано от 17.04.2020 г. продължиха да текат5 процесуалните срокове по съдебни дела, образувани по жалби срещу издадени разрешения за строеж и срещу актове за одобряване на подробни устройствени планове и техните изменения.
Независимо от отпадането на извънредното положение, извънредната епидемична обстановка, въведена с Решение № 325 от 14.03.2020 г. на МС, и предприетите действия за предотвратяване на разпространението на заразата с коронавируса COVID-19, води до увеличаване на индивидуалните и общите извънредни мерки – карантина на заболели и изолация на контактни лица, забрани за свободно придвижване и др. Частноправните субекти, страни по административни съдебни дела, засегнати от ограничителните мерки, наложени до 13.05.2020 г. на основание ЗМДВИП, както и тези, наложени по Закона за здравето, могат да поискат от съда продължаване или възстановяване на съответния процесуален срок, ако неизпълнението на процесуалното действие се дължи на особени непредвидени обстоятелства, които не са могли да преодолеят. Предвид засиленото служебно начало и задълженията на съда по Административнопроцесуалния кодекс (АПК) да извърши служебна проверка за законосъобразност на обжалвания административен акт на всички основания по чл. 146 АПК, пропускането на указан в АПК или от съда процесуален срок по административни съдебни дела не отменя задължението на съда да събере служебно доказателствата за правнорелевантните факти.
Специално внимание изискват случаите на пропускане на срока за отстраняване на нередовности в подадената жалба, тъй като неизпълнението на това задължение на страната води до прекратяване на делото (чл. 158, ал. 3 АПК).
Ако страната е възпрепятствана да изпълни указанията на съда за отстраняване на нередовностите в жалбата, разпореждането за връщане на жалбата или определението за прекратяване на производството подлежи на обжалване в сроковете по АПК.
При постановено определение за прекратяване на първоинстанционното производство, страната има право да поиска възстановяване на срока за обжалване по реда на чл. 161 АПК поради особени непредвидени обстоятелства, които в условията на обявената извънредна епидемични обстановка могат да произтичат от наложени ограничения или извънредни мерки, които са довели до пропускането му. На същото основание може да бъде поискано възстановяване на срока за обжалване при прекратяване на касационното производство поради просрочие на касационната жалба.
В административните съдебни производства, чието разглеждане продължи по време на извънредното положение след 17.04.2020 г. (делата по жалби срещу издадени разрешения за строеж и срещу актове за одобряване на подробн устройствени плановe (ПУП) и техните изменения), и по които бъдат постановени съдебни актове, ако гражданите не са били надлежно представлявани, или не са имали възможност да участват в делото вследствие на наложените ограничения или противоепидемични мерки, те ще могат да защитят правата си и чрез отмяна на влезлите в сила решения, определения и разпореждания, с които се прегражда развитието на делото, на основание чл. 239, т. 5, предл. трето АПК.
Относно процесуалните срокове по чл. 218, ал. 1 ЗУТ
В чл. 218 ЗУТ са уредени специалните процесуални правила за разглеждане на жалбите срещу актове за одобряване на подробни устройствени планове, чието съобщаване е извършено чрез обнародване в „Държавен вестник“.
След като приеме, че жалбата е допустима, съдът обнародва в „Държавен вестник“ съобщение, в което посочва номера и предмета на делото (в т. ч. частта, в която е оспорен актът за одобряване на ПУП), както и информация за правата на заинтересованите лица да се конституират като ответници в едномесечен срок от деня на обнародването.
Процесуалният срок за подаване на заявление за конституиране по чл. 218, ал. 1 ЗУТ по съдебните дела, по които съобщенията са обнародвани в ДВ преди 13.03.2020 г., спряха да текат на 13 март и продължиха да текат от 17 април 2020 г. Например, ако на 18.02.2020 г. е обнародвано съобщение по чл. 218 ЗУТ, едномесечният срок е следвало да изтече на 18 март. Поради наложения мораториум върху процесуалните срокове, считано от 13 март, остатъкът от срока (от 13 до 18 март са
6 дни) изтича на 22.04.2020 г. – шест дни от 17.04.2020 г.
Едномесечният срок по чл. 218, ал. 1 ЗУТ по делата, по които съобщенията са обнародвани по време на мораториума върху процесуалните срокове, е започнал да тече на 17 април и изтича на 17 май, независимо на коя дата в периода от 13 март до 17 април е обнародвано съобщението.
Едномесечния срок по чл. 218, ал. 1 ЗУТ по делата, по които съобщенията са обнародвани след отмяната на извънредното положение, не спира да тече, тъй като чл. 3, т. 1 ЗМДВИП не намира приложение за времето на обявената извънредна епидемична обстановка. Следователно, с измененията и допълненията на ЗМДВИП, независимо от това, че би трябвало този закон да урежда всички последици от извънредното положение, не са предвидени мерки за защита на правата на гражданите, които са заболели от коронавирус COVID-19, или са поставени в изолация като контактни лица с болни или заразоносители.6
Относно сроковете за обжалване на административните актове по ЗУТ
Съгласно чл. 3, т. 2 ЗМДВИП, в първоначалната редакция на текста, за времето от 13.03.2020 г. до отмяната на извънредното положение, спират да текат сроковете за обжалване на индивидуални и общи административни актове, „с изтичането на които се погасяват или прекратяват права или се пораждат задължения за частноправните субекти“.
Правилото на чл. 3, т. 2 ЗМДВИП се прилага както по отношение на срокове за обжалване на административните актове по ЗУТ, които са започнали да текат преди 13.03.2020 г., така и по отношение на сроковете за обжалване на актовете, постановени след тази дата. По време на въведеното извънредно положение, на основание чл. 3, т. 2 ЗМДВИП, не текат сроковете за обжалване на административни актове, постановени в същия период, дори и да е извършено валидно съобщаване по реда, установен в ЗУТ. Например, не тече срокът за обжалване на акт за одобряване на подробен устройствен план, съобщен по реда на чл. 129, ал. 1 ЗУТ чрез обявление в „Държавен вестник“, обнародвано след 13.03.2020 г.
Наложеният мораториум върху процесуалните и други срокове с първоначалната редакция на чл. 3 ЗМДВИП бе тълкуван по различен начин от административните органи, които издават актове и предоставят административни услуги по ЗУТ. Някои общински администрации първоначално приеха, че наложеният мораториум върху сроковете препятства извършването на действия по висящите преписки, както и че дори и да бъдат издадени крайни административни актове, същите не влизат в сила до отмяната на извънредното положение, тъй като срокът за обжалването им не тече. Този подход първоначално бе възприет и по отношение на т. нар. „благоприятни“ административни актове, които също подлежат на обжалване по реда на АПК, например – визи за проектиране, разрешения за строеж, преработки по време на строителството, презаверяване на издадени разрешения за строеж, чийто срок е изтекъл и др.
Още в първите дни на прилагането на ЗМДВИП обаче се наложи съответното на целта на закона тълкуване на чл. 3 в смисъл, че по време на въведеното извънредно положение дейността на държавната и общинска администрация, както и на организациите, предоставящи обществени услуги, не се преустановява. Това даде възможност, макар и с известно забавяне, административното обслужване на гражданите и организациите да продължи чрез предоставянето на административни услуги по ЗУТ, и чрез издаване на крайни актове по ЗУТ в случаите, в които административните производства по издаването им започват по заявление на заинтересовано лице и се провеждат без участието на други заинтересовани страни, освен адресатът на акта, тоест случаите, в които издаденият административен акт не засяга правната сфера на други лица, освен лицата, поискали издаването им. Прие се, че е неоправдано да се счита, че тези актове „не са влезли в сила“, по причина, че макар и съобщени на заявителя, на основание чл. 3, т. 2 ЗМДВИП, за времето на извънредното положение не тече срокът за обжалване, което е пречка за привеждането им в изпълнение.
За въвеждане на сигурност в административните правоотношения, административните органи приеха, че могат да използват възможностите, които дава чл. 90, ал. 2 т. АПК, заинтересованите граждани и организации да поискат писмено предварително изпълнение на акта. Този ред е приложим например при издаване на разрешение за строеж, когато не са налице заинтересовани лица по чл. 149, ал. 2 ЗУТ, при одобряване на промени в инвестиционните проекти, въз основа на които вече се изпълнява строителство при условията на чл. 154 ЗУТ, ако е осигурено нотариално заверено съгласие на заинтересованите лица по чл. 149, ал. 2 ЗУТ, при издаването на виза по чл. 140 ЗУТ, при издаването на удостоверения за изпълнен „груб строеж“ по чл. 181, ал. 2 ЗУТ и др. Правните възможности за привеждане в изпълнение на актовете по ЗУТ при условията на чл. 90, ал. 2, т. 1 АПК трябва да се отчитат и занапред и след отпадането на ограничителните мерки във връзка с възникналата санитарна криза в страната, доколкото актовете, издавани от общинските администрации по ЗУТ, стоят в основата на сигурността на инвестициите в сектор строителство.
Непосредствената правна последица от частичната отмяна на чл. 3, т. 2 ЗМДВИП относно „и други срокове“, с изтичането на които се погасяват или придобиват права от частноправните субекти, е, че сроковете за обжалване на индивидуални административни актове по ЗУТ продължиха да текат и по време на въведеното извънредно положение, ако е извършено редовното им съобщаване по реда, установен в закона. По аргумент от § 13, ал. 1 от Заключителните разпоредби7 на ЗИДЗМДВИП (обн. ДВ, бр. 34 от 09.04.2020 г.), за адресатите на актове по ЗУТ срокът за обжалване започна или продължи да тече след изтичането на 7 дни от обнародването на ЗИДЗМДВИП в „Държавен вестник“ (т. е. от 17.04.2020 г.).
След изменението на чл. 3, т. 2 ЗМДВИП сроковете за обжалване на административните актове, издадени по законите, посочени в чл. 4, ал. 2 ЗМДВИП, не се удължават и с изтичането им административните актове влизат в сила, дори и те да имат пороци, които ги правят незаконосъобразни.
Тези срокове не могат да бъдат възстановявани или удължавани по инициатива на административния орган. По аргумент от чл. 161, ал. 1, предл. второ АПК адресатите на тези актове могат да поискат с жалбата да бъде възстановен срокът за обжалване, като изложат особените непредвидени обстоятелства, довели до пропускането на срока (поставяне под карантина, постъпване в лечебно заведение, ограничения в придвижването между населени места и др. подобни). На същото основание може да бъде поискано възстановяване на срока за обжалване и ако пропускането се дължи на „поведение на администрацията, въвело жалбоподателя в заблуждение“ – например неправилно посочване на срока за обжалване в самия акт или в съобщението за издаването му.
Защитата на частноправните субекти е възможна и чрез възобновяване на производство по издаване на индивидуален административен акт – чл. 99 АПК.
На основание чл. 99, т. 1 АПК – при съществено нарушение на някое от изискванията за законосъобразността на издаден административен акт, възобновяването може да бъде инициирано от прокурора или от омбудсмана (чл. 100 АПК), а в случаите на чл. 99, т. 6 АПК – когато „страната вследствие на нарушаването на административнопроизводствените правила е била лишена от възможността да участва в административното производство или не е била надлежно представлявана, както и когато тя не е могла да участва лично или чрез пълномощник по причина на препятствие, което не е могла да отстрани“, искането за възобновяване може да изхожда и от засегнатото лице.
С изтичането на срока за обжалване на индивидуален административен акт страните губят правото да го оспорят по административен или по съдебен ред и адресатите му са длъжни да се съобразят с действието на акта (да понесат правните последици от влезлия в сила акт), дори и в случаите, в които актът е незаконосъобразен, тъй като с изтичане на срока за обжалване унищожаемите административни актове се стабилизират.
Този риск е очевиден най-вече в административните производства по ЗУТ, в които законът допуска съобщаване на крайния административен акт чрез обявление в „Държавен вестник“, чрез съобщение на официалната страница на административния орган в интернет или чрез съобщаване по реда на § 4 от Допълнителните разпоредби на ЗУТ.
Чрез „Държавен вестник“ се съобщават следните актове по ЗУТ:
- Решенията на общинските съвети, с които се одобряват ПУП, в т. ч . ПУП на селищните образувания с национално значение и за линейните обекти на техническата инфраструктура извън границите на населените места и селищните образувания – чл. 129, ал. 1 ЗУТ.
- Разрешенията за строеж, издадени от министъра на регионалното развитие и благоустройството или от областните управители – чл. 149, ал. 1 ЗУТ.
- Заповедите за налагане на строителни забрани по чл. 124б, ал. 6 и чл. 198, ал. 1 и 3 ЗУТ.
Чрез обявления, които се поставят на определените за това места в сградата на общината, района или кметството, и се публикуват на интернет страницата на общината, се съобщават заповедите по чл. 135, ал. 3 и 5 ЗУТ – чл. 135, ал. 7 във връзка с чл. 124б, ал. 2 ЗУТ.
На основание § 4, ал. 2, изр. 2 от ДР на ЗУТ, „когато адресът на някое от заинтересованите лица не е известен или то не е намерено на посочения от него адрес, което се удостоверява с подписите на две длъжностни лица, съобщението се залепва на жилището или на недвижимия имот, за който се отнася, и се поставя на таблото за обявления в сградата на общината, района или кметството или на интернет страницата на съответния орган за времето за подаване на възражения, предложения и искания. Така направеното съобщение, както и датата на поставянето и свалянето му от таблото за обявления или от интернет страницата на органа, се удостоверява с подписите на две длъжностни лица“. Този ред е приложим за всички съобщения и обявления, предвидени в производствата по ЗУТ, когато не е предвидено изрично, че съобщаването се извършва по реда на АПК.
С изтичането на срока за обжалване, актовете, с които се одобряват ПУП, дори и да са одобрени при съществени закононарушения, се стабилизират и подлежат на прилагане (чл. 132, ал. 1, т. 2 ЗУТ). В чл. 134, ал. 2, т. 5 ЗУТ е уредено специално основание за преодоляване на незаконосъобразността на влязъл в сила акт за одобряване на ПУП по реда на изменението им. В контекста на казаното по-горе, в случаите на пропуснат срок за обжалване, заинтересованите лица по чл. 131 ЗУТ могат да инициират производство по изменение на влезлия в сила план, като обосноват пред органа по чл. 135, ал. 1 ЗУТ наличието на съществени закононарушения. Под „съществени закононарушения“ по смисъла на чл. 134, ал. 2, т. 5 ЗУТ се имат предвид както нарушения на материалноправни правила за урегулиране и застрояване на поземлените имоти (нарушения на правилата на чл. 14-17, отклонения от минималните изисквания за лице и повърхност на урегулираните имоти по чл. 19, неспазване на правилата и нормативите за разполагане на сградите на основното застрояване по чл. 31-36 и др.), така и съществени нарушения на специалните административно- производствени правила за одобряването на подробните устройствени планове и техните изменения, неспазване на чл. 108, ал. 5 ЗУТ, който е проявление на принципа за съразмерност по чл. 6 АПК в областта на устройственото планиране и др. Производството по изменение на влязъл в сила ПУП поради допуснати съществени закононарушения е допустимо дори и ако заинтересованото лице не е искало или не е успяло да възстанови срока за обжалване на акта за одобряване на плана на основание чл. 161, ал. 1 АПК. (С определението, с което се отказва възстановяване на срока за обжалване, съдът не се произнася по въпроса дали планът е одобрен при съществени закононарушения или не, а дали са налице особени непредвидени обстоятелства или поведение на администрацията, въвело жалбоподателя в заблуждение, които са довели до пропускането на срока за обжалване.)
Относно удължаването на сроковете, предвидени в ЗУТ, които изтичат по време на извънредното положение. Удължаване срока на действие на издадените разрешения за строеж, чийто срок изтича по време на извънредното положение
С първоначалната редакция на чл. 4 ЗМДВИП се удължават с един месец, считано от деня на отмяната на извънредното положение:
- Сроковете, определени в закон, извън тези по чл. 3, които изтичат по време на извънредното положение и са свързани с упражняване на права или изпълнение на задължения на частноправни субекти.
На това основание се удължават сроковете за упражняването на права или за изпълнението на задължения на частноправни субекти, предвидени в разпоредби на ЗУТ, които са започнали да текат преди 13.03.2020 г. и изтичат по време на извънредното положение. В тази хипотеза попадат срокове, указани в ЗУТ, в които частноправните субекти са длъжни да предприемат определени действия пред компетентния административен орган, от които зависи законосъобразното упражняване на правата им. Например, на това основание се удължава тримесечният срок по чл. 153, ал. 4 ЗУТ за подаване на заявление за удължаване на срока на действие на издаденото разрешение за строеж, сроковете по чл. 128, ал. 5 ЗУТ, сроковете за подаване на възражения срещу констативни актове в производствата по спиране на строителството, премахване на незаконни строежи, забрана на ползването на строежи, които не са въведени в експлоатация, производства по чл. 195 ЗУТ за премахване на опасни и самосрутващи се сгради и др.
- Действието на административните актове, което е ограничено със срок и изтича по време на извънредното положение.
На това основание, за времето на извънредното положение, се удължава действието на т. нар. „срочни“ административни актове, издадени по разрешителни, лицензионни, регистрационни и декларационни административноправни режими, чието действие се прекратява след изтичането на определен в закон срок. Нормата обхваща срочните административни актове, чието действие изтича по време на въведеното извънредно положение.
Например, разрешението за строеж „губи правно действие“ в случаите по чл. 153, ал. 2 ЗУТ, решението за промяна на предназначението на земеделската земя „губи правно действие“ при условията на чл. 24, ал. 5 от Закона за опазване на земеделските земи (ЗОЗЗ), становището по екологична оценка, което „губи правно действие“, ако в срок 5 години от влизането му в сила не е одобрен съответният план или програма (чл. 88, ал. 6 от Закона за опазване на околната среда (ЗООС), решението по оценката за въздействието върху околната среда (ОВОС) „губи правно действие“, ако в срок 5 години от датата на издаването му не е започнал и др.
С промените в чл. 4 ЗМДВИП, обнародвани през април 2020 г., удължаването на сроковете до един месец след отмяната на извънредното положение бе запазено, но с влизането в сила на новата ал. 2 на чл. 4 (17.04.2020 г.) се преустанови възможността за удължаване на сроковете по чл. 4, ал. 1, предвидени в производствата по Закона за устройство на територията и подзаконовите нормативни актове по прилагането му.
Сроковете по чл. 128, ал. 5 ЗУТ, в които заинтересованите лица могат да направят писмени възражения, предложения и искания по проекта за подробен устройствен план, са срокове „определени в закон, извън тези по чл. 3, които изтичат по време на извънредното положение и са свързани с упражняване на права или изпълнение на задължения на частноправни субекти“ по смисъла на чл. 4 ЗМДВИП (чл. 4, ал. 1, т. 1 след измененията в закона от април 2020 г.). Според първоначалната редакция на чл. 4 ЗМДВИП, сроковете за подаване на възражения по съобщения проект за ПУП, които изтичаха след 13 март 2020 г., се удължаваха с един месец от отмяната на извънредното положение. С влизането в сила на ЗИД ЗМДВИП, обн. ДВ, бр. 34 от 09.04.2020 г., удължаването на тези срокове е до 17.04.2020 г. (по аргумент от § 13 от Заключителните разпоредби на
ЗИДЗМДВИП) и се отнася само за тези срокове, които изтичат след 13.03.2020 г. Сроковете за възражения по съобщените чрез „Държавен вестник“ или чрез писмено съобщение проекти за ПУП и техни изменения, които изтичат след 17.04.2020 г., не подлежат на удължаване.
Същото правило се отнася и за издадените разрешения за строеж. На основание чл. 4, ал. 2 ЗМДВИП не се удължава срокът на действие на издадените разрешения за строеж, който изтича по време на извънредното положение.
Разпоредбата е в сила от 17.04.2020 г. Следователно разрешенията за строеж, чийто срок изтича след 13 март, се считат с удължено действие до 17.04.2020 г. След тази дата започва да тече тримесечният срок за презаверяване на разрешението за строеж по чл. 153, ал. 4 ЗУТ.
На основание чл. 4, ал. 1, т. 1 във връзка с ал. 2 и § 13
ЗИДЗМДВИП, тримесечният срок по чл. 153, ал. 4 ЗУТ за подаване на заявление за презаверяване на разрешенията за строеж с изтекъл преди 13.03.2020 г. срок на действие, който изтича след 13.03.2020 г., също е удължен до 17.04.2020 г.
Валентина БАКАЛОВА, адвокат
____
1 Решение на НС от 13.03. 2020 г., обн. ДВ, бр. 22 от 2020 г., удължено с решение от 03.04.2020 г., обн. бр. 33 от 2020 г.
2 Заповедите на министъра на здравеопазването са публикувани на интернет страницата на Министерството на здравеопазването.
3 Редът и условията за работа в общинските и държавните администрации са определени със Заповед № РД-01-262 от 14.05.2020 г. на министъра на здравеопазването.
4 Считано от същата дата продължават да текат спрените на основание чл. 3, т. 2 ЗМДВИП давностни срокове.
5 Вж. § 13 от Заключителните разпоредби на ЗИДЗМДВИП, обн. ДВ, бр. 34 от 09.04.2020 г.
6 По данни на правителството общият брой на лицата, поставени под карантина, са 118 753, от които към 14.05.2020 г. в активна карантина са 22 879 лица.
7 § 13, ал. 1 от Заключителните разпоредби на ЗИД ЗМДВИП (обн. ДВ, бр. 34 от 2020 г.) гласи: Сроковете по чл. 3, т. 1 и т. 2 относно „други срокове“ в досегашната редакция и по отменената т. 3, спрени от обявяването на извънредното положение до влизането в сила на този закон, продължават да текат след изтичането на 7 дни от обнародването му в „Държавен вестник“.
