Един от въпросите, който най-силно вълнува всеки потенциален възложител по смисъла на Закона за устройство на територията (или „инвеститор“, както е обществено приетият термин) е на какъв разрешителен административноправен режим ще бъде подложено неговото инвестиционно намерение. От отговора на този въпрос зависи в много голяма степен решението на инвеститора, дали, кога и как да започне процеса на реализация на дадена инвестиция. В зависимост от степента на тежест на административния режим се изисква различна степен на подготовка в технически, експертен и финансов аспект. В този смисъл, познаването на спецификата на различните режими по Закона за устройство на територията (ЗУТ) за започване на строително-монтажни работи ще бъде от голяма полза за всеки един желаещ да строи.
Aнализът на разпоредбите на ЗУТ показва, че по принцип съществуват четири различни режима за допускане на строителство на територията на страната, а именно:
1. Общ режим, който наричаме така, защото по-него се разрешават по-голямата част от строежите. Той включва следните основни етапи:
1.1. Изработване на инвестиционен проект. Този проект се изработва от лице (или лица) с пълна проектантска правоспособност, въз основа на договор за проектиране, който се сключва в писмена форма. Тук е важно да се отбележи, че е особено важно с договора да се определи кой е водещият проектант в процеса на проектирането. Това се налага от последните промени в ЗУТ (ДВ, бр. 101 от 22.12.2015 г.), въвели новата фигура в строителния процес. Съгласно разпоредбата на ал. 7 на чл. 162, водещ проектант е лицето – автор на водещата проектна част на инвестиционния проект, определен от възложителя. Именно договорът за проектиране е подходящият документ, с който да се посочи изрично кой ще носи отговорността на водещия проектант – той е отговорен и задължен за взаимното съгласуване и координация на всички части на инвестиционния проект (чл. 162, ал. 8). Това е лицето, което възложителят ще държи отговорен, в случай че проектът не бъде одобрен или, ако се наложи чувствително преработване в хода на строителството, което води до забавяне на въвеждане в експлоатация на обекта или оскъпяването му. Изборът на водещ проектант би следвало да зависи от спецификата на обекта, който ще се проектира и евентуално – строи, но може да надделеят и конкретните качества на даден специалист. Водещият проектант ще организира и координира осъществяването и на авторския надзор по време на строителството (вж. чл. 162, ал. 2). Тъй като авторския надзор е задължителен по всички части на инвестиционния проект, с цел избягване на неприятни изненади при започване на строителството (например необосновано високи претенции за цена на надзора), препоръчвам условията за извършването на тази дейност да се определят априори още с договора за проектиране, който ще има за предмет самите проектни работи и осъществяването на авторския надзор, в случай че има влязло в сила разрешение за строеж.
1.2. Извършване на предварителна оценка за съответствие на инвестиционния проект с предвижданията на подробния устройствен план, с правилата и нормативите по устройство на територията, с изискванията към строежите съгласно нормативните актове за функционалност, транспортна достъпност, опазване на околната среда и здравната защита, както и за взаимната съгласуваност между отделните части на проекта (чл. 142, ал. 2 и сл.). Оценката за съответствие се извършва или с приемане от експертен съвет на одобряващата администрация, или като комплексен доклад, съставен от регистрирана фирма – консултант, несвързана с проектанта. За обекти от първа и втора категория задължително се съставя комплексен доклад, а за обекти от по-ниска категория – по желание на възложителя.
1.3. Съгласуване и одобряване на инвестиционния проект. Инвестиционните проекти се съгласуват и одобряват въз основа на представен набор от документи, подробно разписан в ал. 1 на чл. 143. Това се отнася за случаите когато се иска само одобряване на проектите, но не и издаване на разрешение за строеж (например в случаите когато все още не е осигурено финансиране на бъдещото строителство). Важно е да се отбележи, че според ЗУТ, главният архитект на общината извършва практически (а и юридически) две категории действия – съгласуване и одобряване. По силата на ал. 1 на чл. 145, техническите или работните инвестиционни проекти се съгласуват и одобряват от главния архитект на общината (района). Съгласуването на инвестиционните проекти се състои в проверка на съответствието им с предвижданията на подробния устройствен план и правилата и нормите за застрояване. Този текст очертава и отговорността на главния архитект – той не бива да допуска одобряване на проекти, които не отговарят на предвижданията на действащия за съответната територия ПУП, както и тези, които са в противоречие със строителните правила и нормативи. Ако наруши това изискване, той ще подлежи най- малко на административно наказание. Одобряването на проекта обхваща неговото съгласуване, както и удостоверява, че той има положителна, валидна и законосъобразна предварителна оценка за съответствие (тоест, че са изпълнени всички законови изисквания към него). Срокът за одобряване на проекта е – при изготвена оценка по чл. 142, ал. 6, т. 2 (от консултант) – в 14-дневен срок от внасянето им, а при изготвена оценка по чл. 142, ал. 6, т. 1 (от експертния съвет на общината) – едномесечен срок.
1.4. Издаване на разрешение за строеж. За издаване на този индивидуален административен акт се изисква наличие на одобрен проект и представяне на набора от документи по ал. 1 на чл. 144. Това се отнася за случаите когато на по-ранен етап е поискано одобряване на даден инвестиционен проект и това се е случило. ЗУТ допуска и съвместяване на двете процедури в една. Тогава едновременно ще следва да се представят и двата набора от документи, които бяха цитирани по-горе. Сроковете за произнасяне от главния архитект на общината също бяха посочени вече (14-дневен и едномесечен. Когато обаче вече има одобрен проект, срокът за издаване на разрешение за строеж е седемдневен (чл. 148, ал. 4). Разрешението за строеж се издава на възложителя въз основа на одобрен технически или работен инвестиционен проект, когато такъв се изисква. Допуска се разрешение за строеж да се издаде въз основа на одобрен идеен проект при условията на чл. 142, ал. 2 – ако за него е извършена предварителна оценка за съответствие. Разрешението за строеж по принцип се издава за целия строеж, но може и да се издаде и за отделни етапи (части) на строежите, които могат да се изпълняват и използват самостоятелно. За жилищните сгради и за отделни етажи от сградата етапно строителство се допуска, при условие че ще се завърши архитектурно-пространственото и фасадното оформяне на всеки етап от строителството. Важно е да отбележим, че по силата на т. 45 от § 5 на Допълнителните разпоредби към ЗУТ, „етап“ е част от строежа със самостоятелно функционално предназначение, за която може да бъде издадено отделно разрешение за строеж и разрешение за ползване. Ако за дадена част от строеж не може да се издаде практически самостоятелно (отделно) разрешение за ползване, тази част от строежа не следва да бъде обект на самостоятелно разрешение за строеж под формата на „етап“.
С влизане в сила на разрешението за строеж (ако не е атакувано от заинтересовани лица или не е отменено от началника на Дирекцията за национален строителен контрол – ДНСК) практически завършва т. нар. „предстроителен период“ и завършва описаният дотук общ режим за разрешаване на строителството. Разновидност на този режим е т. нар. „комплексен проект за инвестиционна инициатива“ по чл. 150, който има голям брой специфики и ще бъде предмет на отделен коментар.
2. Режим на издаване на разрешение за строеж, без да се изисква одобряване на инвестиционни проекти (чл. 147 ЗУТ)
Законодателят е преценил, че определена категория строежи не са толкова сложни, опасни и технически комплицирани, и поради това не изисква предварително одобряване на проекти за разрешаване на строителството им. Интересна еволюция претърпя този режим с последните промени в закона, затова ще е удачно да направим един сравнителен анализ на старата и новата редакция на ал. 1 на чл. 147, която дава предметния обхват на този преференциален режим. По силата на вече предпоследната редакция на тази норма не се изискваше одобряване на инвестиционни проекти за издаване на разрешение за строеж за:
1. стопански постройки със селскостопанско предназначение и строежите от допълващото застрояване по чл. 44 и по чл. 46, ал. 1, освен ако с решение на общинския съвет е предвидено друго;
2. монтаж на инсталации, съоръжения и уредби, с изключение на съоръженията с повишена степен на опасност, подлежащи на технически надзор от Главна дирекция „Инспекция за държавен технически надзор“;
3. оранжерии с площ до 200 кв. м;
4. басейни с обем до 100 куб. м в оградени поземлени имоти;
5. подпорни стени с височина до 2 м над нивото на прилежащия в основата им терен, когато не са елемент на транспортни обекти;
6. ремонт на елементите на техническата инфраструктура;
7. огради, градински и паркови елементи с височина до 2,20 м над прилежащия терен;
8. изкопи и насипи с дълбочина или височина до 1 м и с площ до 30 кв. м;
9. пневматични (надуваеми) складове или покрития с площ до 100 кв. м;
10. строежите по чл. 55 – временни открити паркинги, пазари за сергийна търговия, открити обекти за спортни дейности и площадки за игра и други подобни открити обекти;
11. остъкляване на балкони и лоджии, с изключение на разположените към първостепенната улична мрежа;
12. монтаж на инсталации за производство на електрическа енергия, топлинна енергия и/или енергия за охлаждане от възобновяеми източници с обща инсталирана мощност до 30 kW, включително към съществуващите сгради в урбанизираните територии, в т.ч. върху покривните и фасадните им конструкции и в собствените им поземлени имоти.
След извършените доста чувствителни промени, ал. 1 на чл. 147 вече има следното съдържание:
Не се изисква одобряване на инвестиционни проекти за издаване на разрешение за строеж за:
1. (изм. ДВ, бр. 65 от 2003 г.) стопански постройки със селскостопанско предназначение и строежите от допълващото застрояване по чл. 44 и по чл. 46, ал. 1, освен ако с решение на общинския съвет е предвидено друго;
2. (изм. и доп. ДВ, бр. 65 от 2003 г.) монтаж на инсталации, съоръжения и уредби, с изключение на съоръженията с повишена степен на опасност, подлежащи на технически надзор от Главна дирекция „Инспекция за държавен технически надзор“;
3. (отм. ДВ, бр. 101 от 2015 г.)
4. басейни с обем до 100 куб. м в оградени поземлени имоти;
5. (доп. ДВ, бр. 101 от 2015 г.) подпорни стени с височина от 1,20 м до 2 м над нивото на прилежащия в основата им терен, когато не са елемент на транспортни обекти;
6. (изм. ДВ, бр. 65 от 2003 г., отм. – ДВ, бр. 101 от 2015 г.)
7. (изм. ДВ, бр. 101 от 2015 г.) плътни огради на урегулирани поземлени имоти с височина на плътната част от 0,60 м до 2,20 м;
8. (отм. ДВ, бр. 101 от 2015 г.)
9. (отм. ДВ, бр. 101 от 2015 г.)
10. (изм. ДВ, бр. 65 от 2003 г.) строежите по чл. 55;
11. (изм. ДВ, бр. 65 от 2003 г., доп. ДВ, бр. 65 от 2004 г., отм. ДВ, бр. 61 от 2007 г., в сила от 27.07.2007 г.)
12. (отм. ДВ, бр. 101 от 2015 г.)
13. (отм. ДВ, бр. 65 от 2003 г.)
14. (нова ДВ, бр. 35 от 2011 г., в сила от 03.05.2011 г.) монтаж на инсталации за производство на електрическа енергия, топлинна енергия и/или енергия за охлаждане от възобновяеми източници с обща инсталирана мощност до 30 kW, включително към съществуващите сгради в урбанизираните територии, в т.ч. върху покривните и фасадните им конструкции и в собствените им поземлени имоти.
Разликата между двата текста е очевидна. Понастоящем режимът по чл. 147 е редуциран само до шест категории обекти. Отпаднали са хипотезите на точки 3, 6, 8, 9 и 12. В точка трета се предвиждаше оранжериите с площ до 200 кв. м да са на по-лекия режим на чл. 147. Тези обекти са преминали на още по-лекия режим по чл. 151, който ще бъде анализиран по-късно. Точка 6 включваше ремонти на елементите на техническата инфраструктура. Определени видове ремонти на техническата инфраструктура също са отпратени в чл.151. Изкопите и насипите с дълбочина или височина до 1 м и с площ до 30 кв. м (т. 8) също отпадат от чл. 147, за да ги видим в чл. 151. Подобна е и съдбата на пневматичните (надуваеми) складове или покрития с площ до 100 кв. м (т. 9).
В отменената т. 12 се съдържаше остъкляване на балкони и лоджии, с изключение на разположените към първостепенната улична мрежа. И тази дейност е трансферирана в обхвата на чл. 151.
Освен отменените текстове има промени в още две хипотези. Първата е в т. 5, която предвиждаше, че в режима на чл. 147 попадат подпорни стени с височина до 2 м над нивото на прилежащия в основата им терен, когато не са елемент на транспортни обекти. С промяната на тази норма в приложното поле на т. 5 остават подпорните стени с височина от 1,20 до 2 метра над нивото на прилежащия в основата им терен. По-ниските са преминали в чл. 151. Последната промяна в ал. 1 е на т. 7, която включваше огради, градински и паркови елементи с височина до 2,20 м над прилежащия терен. В новата Ӝ редакция са останали плътни огради на урегулирани поземлени имоти с височина на плътната част от 0,6 до 2,2 м. Градинските и паркови елементи ще открием в чл. 151.
След като изяснихме актуалния обхват на режима по чл. 147, нека разгледаме етапите, през които преминава той.
2.1. Подаване на искане за издаване на разрешение за строеж, придружено от:
2.1.1. документ за собственост, за учредено право на строеж или за право да се строи в чужд имот по силата на специален закон (чл. 153, ал. 1);
2.1.2. становище на инженер-конструктор с указания за изпълнението на съответния строеж – строежите по чл. 147, ал. 1, т. 1, 4, 5 и 7;
2.1.3. становища на инженер-конструктор, на електроинженер и/или на инженер по топлотехника с чертежи, схеми, изчисления и указания за изпълнение и становище, с което са определени условията за присъединяване към разпределителната мрежа на строеж по чл. 147, ал. 1, т. 14;
2.1.4. съгласуване по реда на чл. 84, ал. 1 от Закона за културното наследство – за строежи, които ще се разположат в граници и охранителни зони на недвижими културни ценности.
2.2. Издаване на разрешение за строеж. В разрешението за строеж се вписват видовете строителни и монтажни работи, които ще бъдат изпълнени. За постройките и съоръженията по чл. 147, ал. 1 към разрешението за строеж се прилага ситуационна скица с обозначени линии на застрояване, разстояния и височини (чл. 153, ал. 1).
3. Най-желаният от всички режим е този по чл. 151. При него за извършване на определени видове строителни дейности не се изисква разрешение за строеж
Противно на някои становища на правоприлагащи органи, в този режим не се изисква и одобряване на инвестиционни проекти. И текстът на чл. 151 претърпя радикални промени с последните изменения на ЗУТ, затова и спрямо него ще приложим вече познатия похват за сравнителен анализ. Старият текст на чл. 151, ал. 1 имаше следния вид:
Чл. 151. (1) Не се изисква разрешение за строеж за:
1. външно и вътрешно боядисване на сгради и постройки;
2. подменяне на покривни материали;
3. вътрешни преустройства, при които не се:
а) засяга конструкцията на сградата;
б) извършват дейности, като премахване, преместване на съществуващи зидове и направа на отвори в тях, когато засягат конструкцията на сградата;
в) променя предназначението на помещенията и натоварванията в тях;
4. текущ ремонт на сгради, постройки, съоръжения и инсталации;
5. текущ ремонт на елементите на техническата инфраструктура по чл. 64, ал. 1, с който не се променят трасето и техническите характеристики;
6. текущ ремонт на пътища, с който не се променя конструкцията на пътното платно;
7. надгробни паметници, надгробни плочи и кръстове с височина до 3 м;
8. отменена
9. теренна консервация на недвижими културни ценности;
10.консервация и реставрация на фасади и на художествени елементи и стенописи в интериор на архитектурно-строителни и художествени културни ценности и консервация на археологически недвижими културни ценности;
11. монтаж на сградни газови инсталации в жилищни и вилни сгради.
След големите промени, член 151 е придобил следната нова редакция:
Не се изисква разрешение за строеж за:
1. текущ ремонт на сгради, постройки, съоръжения и инсталации;
2. текущ ремонт и поддържане на елементите на техническата инфраструктура по чл. 64, ал. 1, с който не се променят трасето и техническите характеристики.
Трябва да се каже, че е доста неясно формулиран терминът „технически характеристики“, който несъмнено ще предизвика доста спорове. Анализът на текста показва, че основният ремонт на елементите на техническата инфраструктура по чл. 64, ал. 1 ще се изпълнява вече „по общия ред“. Това е утежняване на ситуацията, тъй като досега ремонтът се правеше по правилата на чл. 147. По-лек става режимът само за текущите ремонти.
Тук е мястото да припомним каква е разликата между двата вида ремонт по ЗУТ. Разликата можем да открием в § 5 от Допълнителните разпоредби на ЗУТ, където са законовите дефиниции. По силата на т. 42 „Основен ремонт“ на строеж е частично възстановяване и/или частична замяна на конструктивни елементи, основни части, съоръжения или инсталации на строежа, както и строително-монтажните работи, с които първоначално вложени, но износени материали, конструкции и конструктивни елементи се заменят с други видове или се извършват нови видове работи, с които се възстановява експлоатационната им годност, подобрява се или се удължава срокът на тяхната експлоатация.
Съгласно т. 43 „Текущ ремонт“ на строеж е подобряването и поддържането в изправност на сградите, постройките, съоръженията и инсталациите, както и вътрешни преустройства, при които не се:
а) засяга конструкцията на сградата;
б) извършват дейности като премахване, преместване на съществуващи зидове и направа на отвори в тях, когато засягат конструкцията на сградата;
в) променя предназначението на помещенията и натоварванията в тях.
Анализът на тези дефиниции ни показва, че основната разлика между двата вида ремонт е в промяната на конструкцията на ремонтирания обект, характерна за основния ремонт.
3. оранжерии с площ до 200 кв. м. Досега за тях се прилагаше чл. 147;
4. подпорни стени с височина до 1,2 м над нивото на прилежащия в основата им терен, когато не са елемент на транспортни обекти. Преди промените подпорните стени до 2 м се намираха в чл.147. Сега там остават само тези с височина от 1.2 до 2 м;
5. изкопи и насипи с дълбочина или височина до 1 м и с площ до 30 кв. м;
6. остъкляване на балкони и лоджии. И тук се наблюдава трансфер на обекти от чл. 147;
7. надгробни паметници, надгробни плочи и кръстове с височина до 3 м;
8. теренна консервация на недвижими културни ценности;
9. консервация и реставрация на фасади и на художествени елементи и стенописи в интериор на архитектурно-строителни и художествени културни ценности и консервация на археологически недвижими културни ценности;
10. монтаж на сградни газови инсталации в жилищни и вилни сгради;
11. леки прозирни огради и плътни огради с височина на плътната част до 0,6 м в рамките на поземления имот.
Досега тези огради бяха подчинени на режима на чл. 147. След промените посочените обекти ще се изграждат по най-благоприятните условия на ЗУТ, при положение че не навлизат в имота на съседа. За плътните огради на урегулирани поземлени имоти с височина на плътната част от 0,60 до 2,20 м се прилагат изискванията на чл. 147.
12. градински и паркови елементи с височина до 2,5 м над прилежащия терен.
И в тази хипотеза имаме пълно преминаване от изискванията на чл. 147 към тези по чл. 151.
Както вече отбелязахме, дейностите по чл. 151 се осъществяват без одобряване на проекти и издаване на разрешение за строеж. За недвижими културни ценности в техните граници и охранителни зони дейностите по чл. 151, ал. 1 се изпълняват след съгласуване по реда на Закона за културното наследство, с изключение на теренната консервация.
4. Последният режим обхваща хипотезите на допускане на определени СМР след влизане в сила на разрешението за строеж и започване на строителството
Това е режимът по чл. 154 ЗУТ. Алинея 1 на посочената норма постановява, че при промяна на инвестиционните намерения след издаване на разрешението за строеж, се допускат само несъществени отклонения от одобрения инвестиционен проект. Това се осъществява след съгласуване на несъществените отклонения с водещия проектант на обекта. След извършването на посочените отклонения, те се отразяват в екзекутивната документация на строежа. Възниква въпросът – кои са съществените отклонения и допустими ли са те при определени хипотези. Отговор на тези въпроси ни дават следващите текстове на чл. 154. Според ал. 2 на този член, съществени отклонения от одобрения инвестиционен проект са отклоненията, които:
1. нарушават предвижданията на действащия подробен устройствен план;
2. нарушават изискванията за строителство в територии с особена териториалноустройствена защита или в територии с режим на превантивна устройствена защита;
3. са несъвместими с предназначението на територията;
4. нарушават строителните правила и нормативи, техническите, технологичните, санитарно-хигиенните, екологичните и противопожарните изисквания;
5. променят строителната конструкция и вида на конструктивните елементи и/или натоварванията;
6. нарушават предвижданията на проекта, като се променя предназначението на обекти, отнемат се или се изменят съществено общи части на строежа или инвестиционното намерение се променя за етапно изграждане при условията на чл. 152, ал. 2;
7. променят вида и местоположението на общи инсталации и уредби в сгради и съоръжения;
8. променят вида, нивото, местоположението и трасето на преносни и довеждащи проводи и съоръжения до урбанизираните територии и на общи мрежи и съоръжения на техническата инфраструктура в урбанизираните територии, както и на комуникационно-транспортните мрежи и съоръжения и на съоръженията и инсталациите за третиране на отпадъци.
Както виждаме, законодателят дефинитивно (изчерпателно) е изброил съществените отклонения, като явно останалите попадат в обхвата на ал. 1 на чл. 154 (ал. 3 на чл. 154).
По силата на ал. 4 на чл. 154, след издаване на разрешението за строеж изменения в одобрения инвестиционен проект в обхвата на съществените отклонения по ал. 2, т. 1, 2, 3 и 4 на чл. 15 са недопустими. Това означава, че ЗУТ разделя съществените отклонения на „недопустими“ и „допустими“. Следващата алинея на чл. 154 ни указва как се извършват допустимите съществени отклонения (по ал. 2, т. 5, 6, 7 и 8). Редът е следният:
1. искане на възложителя, придружено от нотариално заверено съгласие на заинтересуваните лица по чл. 149, ал. 2 (лицата, които могат да обжалват разрешението за строеж);
2. представяне с искането на инвестиционен проект с предварителна оценка, когато такава се изисква;
3. одобряване на инвестиционния проект;
4. заповед за допълване на разрешението за строеж и допускане на съответните отклонения, издадена от главния архитект на общината (чл. 154, ал. 5). Новите проекти стават неразделна част от строителните книжа;
5. извършване на допуснатите отклонения след влизане в сила на заповедта по чл. 154, ал. 5. Условията за влизане предвиждат органите на ДНСК да не отменят заповедта по реда на т. нар. „предварителен административен контрол“ (вж. и ал. 1 на чл. 156).
Анализът на изброените дотук режими показва, че законодателят, макар и с бавни стъпки, върви към установяване на рационален, разумен и прагматичен порядък за разрешаване на строителството в България. Безспорно, трябва да се извърви още дълъг път да постигане на резултат, който ще бъде безспорно приемлив за всички инвеститори. Подобрения в нормативната уредба могат да се извършат в много насоки и те не са свързани само с въвеждане на електронното правителство и електронните административни услуги. Все още в закона съществуват нормативни недоразумения, познати на широката общественост, като „обявяване за строеж на изтегляне на кабел в съществуваща тръба или шахта“, „издаване на разрешение за строеж, в случаи когато не се извършват никакви СМР при промяна на предназначението на помещения“ и много други казуси. Подобни екзотични решения не ни карат да считаме, че ЗУТ се е отправил към желаното от нас „законодателно съвършенство“.
Савин КОВАЧЕВ
