Настоящият материал е провокиран от последните изменения и допълнения в Закона за кадастъра и имотния регистър (ЗКИР – обн. ДВ, бр. 49 от 2014 г.), с които посредством нормотоворческа редакция беше изменен и доразвит влаганият смисъл в едно от често използваните от закона понятия „непълноти и грешки в кадастралната карта и кадастралните регистри“. Смисълът, в който се използва това понятие, има съществено значение при определяне на приложното поле на текстовете от ЗКИР, уреждащи различните производства по поддържане в актуално състояние на кадастралната карта и кадастралните регистри за съответните територии. Поради това, значението на понятието „непълноти и грешки в кадастралната карта и кадастралните регистри“ ще бъде разгледано в контекста на досегашното му развитие и на настоящото му изменение, произтичащо от последните направени в редакции в ЗКИР.
1. Общоприетият логически смисъл, в който се употребява понятието „непълноти“ се свързва с пълна липса или липса на достатъчно информация относно определени обстоятелства или факти. Под понятието „грешки“ пък се разбира неправилно възприемане или отразяване на факти и обстоятелства от обективната действителност. Законът за кадастъра и имотния регистър (ЗКИР) в първоначалната редакция, при влизането си в сила на 01.01.2001 г., използва тези две понятия, свързани под формата на правнотехническия термин „непълноти и грешки в кадастралната карта и кадастралните регистри“, който няма легална дефиниция в закона, но е включен в редица нормативни текстове.
ЗКИР го употребява най-напред в нормата на чл. 40, където се определя редът за заплащане на разходите в процедурата по отстраняване на непълноти и грешки, допуснати при създаване на кадастралната карта и кадастралните регистри в резултат на неизпълнение на задълженията на областния управител, кмета на общината и собствениците на недвижими имоти за предоставяне на съдействие и необходимата информация за въвеждането на съответния имот в кадастъра. По-нататък, в чл. 51, ал. 2 ЗКИР, се говори за поддръжка на кадастралната карта и кадастралните регистри в актуално състояние чрез допълване на непълноти и поправяне на грешки посредством геодезически измервания.
Най-съществените за правоприлагането норми на ЗКИР, където е упоменато разглежданото понятие, са текстовете на чл. 53 и 54. С тях се урежда редът за извършване на изменения в одобрените кадастрална карта и кадастрални регистри. Допуснатите непълноти и грешки в кадастралната карта и кадастралните регистри изрично са посочени като основание за тяхното изменение. Първоначалната редакция на чл. 53, ал. 2 ЗКИР гласи, че непълнотите или грешките на основните данни в кадастралната карта и кадастралните регистри се допълват или поправят по молба на заинтересованото лице, а когато са свързани със спор за материално право, се отстраняват след решаването му по съдебен ред. Непълнотите и грешките се установяват на самото място от службата по геодезия, картография и кадастър с акт, който се подписва от съставителя, заявителя и пряко заинтересованите собственици.
Видно от направения кратък анализ на използването в ЗКИР на обсъжданото понятие, законодателят е вложил в него доста по-широк от общоприетия логически смисъл. Под „непълноти и грешки в кадастралната карта и кадастралните регистри“ ЗКИР разбира не само липса на информация или неправилна информация относно факти и обстоятелства, но и всякакви други несъответствия между данните в кадастъра и тези на недвижимия имот, включително и споровете за право на собственост, за определяне на граници и др.
От обема на понятието изрично са изключени одобрените в нарушение на закона кадастрални карти и регистри (чл. 53, ал. 1, т. 2 ЗКИР) и нанасянето на допълнителни кадастрални данни по реда на чл. 34, ал. 1 ЗКИР, както и различните видове разделяне или съединяване на недвижими имоти по искане на собственика, в резултат от промяна на граници на административно-териториални единици, при промяна на трайното предназначение на част от имот, вследствие на делба и др. (чл. 54, ал. 3 ЗКИР).
Законът отграничава грешките и непълнотите в кадастъра от явната фактическа грешка, която е дефинирана в §. 1, т. 9 от ДР на ЗКИР, като „несъответствието между съществуващите на местността трайни топографски обекти с естествен или изкуствен произход, заснети съгласно изискванията на закона и данните за тях в картата или плана“. Макар и да попада в съдържанието на по-общото понятие за грешка в картата или плана, явната фактическа грешка е изведена от него като частен случай с оглед разпоредбите на § 6, ал. 8 и 9 от ПЗР на ЗКИР. Те установяват специални правила за случаите когато при създаването на кадастрална карта и кадастрални регистри се установи явна фактическа грешка в предоставените на органите по кадастъра карти, регистри и другите данни, свързани с прилагането на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи (ЗСПЗЗ) и Закона за възстановяване на собствеността върху горите и земите от горския фонд (ЗВСГЗГФ). Предвидено е явната фактическа грешка да се отстранява по реда на ЗКИР, а засегнатите от нея собственици да се обезщетяват по реда на ЗСПЗЗ или ЗВСГЗГФ.
За наложеното широко тълкуване на понятието за непълноти и грешки до голяма степен допринесе и оскъдната уредба в закона на основанията за изменение на одобрените кадастрална карта и кадастрални регистри. Тъй като ЗКИР бе изготвен при липсата на кадастрални карти и кадастрални регистри за цялата територия на страната, неговата основна цел бе да уреди организацията по създаването, воденето и използването им. Поради това, в него бе развита основно процедурата по създаване на нов кадастър, а не и производствата по поддържането и изменението му.
В хода на процеса по прилагане на закона обаче се утвърди и важната роля на производството по чл. 53 и 54 ЗС за изменение на одобрените карта и регистри. Това производство се наложи поради множеството констатирани несъвършенства от различен характер във вече одобрения кадастър, които следваше да бъдат отстранени, тъй като препятстваха собствениците на недвижимите имоти при извършване на ново строителство, разпоредителни сделки с имота и др. Лаконичността на законовите текстове и лимитативно изброените основания, при които ЗКИР допуска изменение на одобрените карта и регистри, наложиха едно по-универсално тълкуване на понятието за грешки и непълноти, обобщаващо в себе си и неуредените случаи, които трябваше да бъдат разрешени.
2. С последните изменения и допълнения на ЗКИР, обнародвани в ДВ, бр. 49 от 2014 г., законодателят се е опитал да отстрани тези несъвършенства, като същевременно е дал нова насока в развитието на уредбата. В мотивите към законопроекта е посочено, че предложените изменения на текстовете в глава пета ЗКИР относно създаване на кадастрална карта и кадастрални регистри, целят да облекчат режима за одобряване, съкращаване на сроковете и намаляване на допуснатите грешки.
С изготвените нови текстове в глава шеста на закона относно поддържането на кадастралната карта и кадастралните регистри в актуално състояние се дава възможност за намаляване на бюрократичността и по-бързо обслужване на собствениците. Определени са случаите, в които измененията се извършват без издаване на заповед. Кадастралната карта и кадастралните регистри се изменят със заповед единствено при наличие на непълнота или грешка, като с цел ускоряване на процедурата отпада изискването за издаване и на акт за непълнота и грешка.
2.1. Коментарът на приетите изменения трябва да започне от това, че с тях е създадена легална дефиниция за понятието „непълноти и грешки в кадастралната карта и кадастралните регистри“. Законодателят в § 1, т. 16 от ДР на ЗКИР е посочил, че „непълноти или грешки“ са несъответствия в данните за недвижимите имоти в кадастралната карта и кадастралния регистър на недвижимите имоти спрямо действителното им състояние към момента на одобряване на кадастралната карта и кадастралните регистри. Цитираното определение значително стеснява досегашното значение на законовия термин и го свежда дори под общоприетия логически смисъл на двете включени в него понятия. Използването на израза „несъответствия в данните“ навежда по-скоро на идеята за идентичност по смисъл с понятието за грешка в одобрения кадастър, но не се асоциира по значение с непълнотата в кадастралните данни.
Новата дефиниция не кореспондира с изменението на чл. 54, ал. 1 ЗКИР, новата редакция на който гласи, че непълнотата или грешката се допълва или поправя от службите по геодезия, картография и кадастър въз основа на писмени доказателства и проект за изменение на кадастралната карта и кадастралния регистър на недвижимите имоти. Правилата на логиката не допускат несъответствие в данните да бъде допълнено, тъй като то единствено може да бъде поправено.
Цялостната нова редакция на чл. 54 ЗКИР е подчинена на едно компромисно тълкуване на новата дефиниция на § 1, т. 16 от ДР на ЗКИР в контекста на свързване с предходния, по-широк смисъл на законовото понятие за грешки и непълноти в кадастъра. Член 54, ал. 3 ЗКИР отново определя като „непълнота или грешка“ в одобрената карта и регистри въвеждането на данни, достоверността на които е обвързана със спор за материално право. Наличието на спор за материално право не кореспондира нито с грешка, нито с непълнота на данните или с несъответствие спрямо действителното състояние на имотите.
Свързването на тези две неотносими едно към друго производства произтича от поставените пред първоначалната редакция на ЗКИР цели, но и с последните промени в текста на нормативния акт законодателят не е успял да създаде категорично отграничение между тях. Опит в тази насока е създаването в чл. 54, ал. 2 ЗКИР на самостоятелно производство, при което спорните данни се отразяват в комбинирана скица и се редактират окончателно в кадастралната карта и кадастралните регистри на недвижимите имоти въз основа на скица-проект след решаване на спора по съдебен ред. Тази тенденция е продължена и с новата разпоредба на чл. 53, ал. 2 ЗКИР гласяща, че при наличие на противопоставими права на собственост, съответно на друго вещно право на повече от едно лице за един и същ имот, в кадастралния регистър се записват данните за всички лица и документи.
2.1.2. На поставените в мотивите към законопроекта цели за намаляване на бюрократичността и по-бързо обслужване на собствениците отговаря направеното в чл. 54, ал. 3 ЗКИР отграничение, според което не се смята за непълнота или грешка в кадастралната карта разликата в координатите на точка от граница, определена от кадастралната карта и чрез геодезически измервания, когато е по-малка от допустимата, определена с наредба. Разграничаването на тази хипотеза от общото понятие за „непълнота или грешка“, макар и по съдържанието си тя изцяло да попада в приложното му поле, очертано от § 1, т. 16 от ДР на ЗКИР, е обусловено от чисто практически съображения.
Установените при нея несъответствия са счетени за по-често срещани, но за сметка на това по-маловажни и лесни за отстраняване. Поради това, те са обособени в самостоятелна група, за която е предвиден облекчен ред за актуализация на одобрената карта и регистри по реда на чл. 53а, ал. 1, т. 4 ЗКИР, без да е необходимо издаването на заповед на началника на службата по геодезия, картография и кадастър по местонахождение на имота или на изпълнителния директор на агенцията.
2.2.2. Извън действието на разгледаните по-горе нормативни текстове, последните изменения в ЗКИР съществено повлияха и по още един – косвен начин при промяната на смисъла на понятието за непълноти и грешки в кадастъра. Става въпрос за актуалната редакция на чл. 51, ал. 1 ЗКИР, с която се измени формулировката на хипотезите, представляващи основание за изменение на кадастралната карта и кадастралните регистри. Тя намали броя им от три на две, като значително промени и съдържанието им.
Отмененият текст на чл. 53, ал. 1 ЗКИР предвиждаше следните основания за изменение на одобрените карта и регистри: констатиране на грешки и непълноти, установяване, че кадастърът е бил одобрен при допуснато нарушение на закона и необходимост от нанасяне на допълнителни кадастрални данни, предоставени от ведомствата, общините и други юридически лица, които организират набирането, актуализацията и предоставянето на специализирани данни за включени в кадастъра обекти. Извън непълнотите и грешките в кадастралните данни, новият чл. 51, ал. 1 ЗКИР признава само още едно основание за въвеждане на промени в кадастъра – наличие на изменения в данните за обектите на кадастъра, настъпили след влизането в сила на кадастралната карта и кадастралните регистри.
Това ново основание е доста широко формулирано и обхваща в смисъла си не само необходимостта от нанасяне на нови, предоставени от ведомствата и общините данни в картата и регистрите, но и множество други хипотези, които преди попадаха в категорията на грешките и непълноти в кадастъра.
Поради това, към настоящия момент, методът на разграничение в спорните случаи следва да се основава най-вече на изследване на датата на възникване на основанието за изменение на кадастъра, тъй като грешките и непълнотите са били допуснати при одобрение на кадастралната карта и регистри, докато измененията в данните за обектите в кадастъра са настъпили след този момент.
3. В заключение на изложеното дотук може да се посочи, че развитието на употребяваното от ЗКИР правнотехническо понятие „непълноти и грешки в кадастралната карта и кадастралните регистри“ е насочено към прецизиране на вложения от законодателя в него смисъл и стесняване на приложното му поле за сметка на развиване на други основания за внасяне на промени в одобрените кадастрална карта и регистри, свързани с новонастъпили изменения на данните за включените в тях обекти. Това развитие е оправдано с оглед настоящия етап на развитието на кадастъра у нас, при който за голяма част от територията на страната кадастралните карти и регистрите вече са изготвени, одобрени и в процеса на използването им голяма част от допуснатите непълноти и грешки е следвало да бъдат установени и отстранени.
ЗКИР сега се насочва към по-детайлна уредба на процедурите и отношенията по поддръжка, актуализация и изменение на действащия кадастър, с цел да се отрази текущото състояние на недвижимите имоти. Въпреки всичко, значението на производството по отстраняване на непълноти и грешки в кадастралната карта и кадастралните регистри не трябва да бъде пренебрегвано, тъй като то създава гаранции за качествено изграждане на основна база данни, която впоследствие да бъде актуализирана и обогатявана с новопостъпила информация.
Поради това, формулировката на текста на § 1, т. 16 от ДР на ЗКИР следва да се уточни, за да бъде в синхрон с останалите разпоредби в закона, използващи дефинираното от нея понятие. Не на последно място е необходимо да се разграничи приложното й поле от хипотезата на изменение на кадастъра поради отразяване в него на данни, свързани със спор за материално право, тъй като общата им уредба не допринася за оптималното разрешаване на двата вида случаи. Създаването на единна и непротиворечива нормативна уредба в ЗКИР е необходимо условие за успешното въвеждане и ефективно използване на кадастралните карти и регистри.
Александър ГЕОРГИЕВ, юрист
