Дайджест “Собственост и право”, 2022 г., кн. 07
Устройственият режим на преместваемите обекти съдържа норми с традиционно висока динамика. Тази тенденция продължава и на двете нива на регулиране – държавно и местно. След като през 2019 г. нормите на Закона за устройство на територията (ЗУТ) претърпяха значителни промени, насочени към засилен контрол за поставени обекти без правно основание или с изтекло такова, през 2020 г. вниманието на законодателя се насочи към проектната документация на този специфичен вид обекти. Катализатори на тези промени станаха два основни фактора, които фокусираха общественото внимание върху проблема с отговорността за поставянето, контрола и управлението на рисковете, асоциирани с външните връзки на обектите с техническата инфраструктура. От една страна, това са няколко сериозни инцидента, а от друга – зачестилите случаи на незаконно поставяне на търговски обекти в защитени зони и територии със специален статут, включително по Черноморското крайбрежие. Първата група рискове бяха адресирани с промени в ЗУТ, докато в отговор на втората беше приета Наредба № РД-02-21-1 от 27.01.2022 г. за принудително изпълнение на заповеди за премахване на преместваеми обекти, поставени на територията на националните курорти, определени с решение на Министерския съвет за селищни образувания с национално значение, и на територията на морските плажове от органите на Дирекцията за национален строителен контрол [1] . Наредбата засяга единствено производството по принудително премахване, поради което интерес за момента представляват промените в правния режим, свързан с поставянето на тези обекти.
Независимо от официалните мотиви за промяната, законодателят бе принуден да предприеме спешни мерки в отговор на известен обществен и главно медиен натиск. Резултатът от това са новите изисквания към документацията за поставяне и експлоатация на преместваемите обекти, които обаче са опит за същностна промяна в техния статут, както ще се види по-нататък. Въпросът е дали и доколко това е оправдано от практическите потребности и какви нови проблеми създава това ново решение. Този въпрос не е само теоретичен, тъй като предстои или е в ход масово преразглеждане на наредбите по чл. 56, ал. 2 ЗУТ от страна на общините, което е неизбежно поради дълбочината на налагащите се промени. Така например Столична община е в процес на приемане на многобройни и съществени промени в действащата си наредба, чието разработване и обсъждания на експертно ниво и със заинтересованите организации на търговци продължават повече от осемнадесет месеца. [2]
Въпреки че общините вероятно ще използват възможността за цялостен преглед на своите наредби за преместваемите обекти, най-важните промени ще са тези, които се налагат от промените в Закона за устройство на територията. А те са няколко, в логическа последователност: (1) промяна в статута на схемите за разполагане/поставяне; (2) промяна в статута на временните връзки с техническата инфраструктура и (3) евентуални промени по въвеждането на обектите в експлоатация. А те в цялост поставят проблема за обхвата на правомощията на общините да регулират материята със своите наредби. Четирите проблема следва да бъдат разгледани именно в тази последователност.
На първо място, изменение претърпяха устройствените предпоставки за поставянето на преместваемите обекти в терени, съставляващи публична държавна и общинска собственост. С измененията на чл. 56, ал. 2 ЗУТ досегашният режим на поставяне, основан на обща схема за населеното място или съответната територия, беше условно фрагментиран. Предвидено е, че разрешението за поставяне в масовите случаи на преместваеми обекти [3] трябва да се основава на одобрени схема и проектна документация, одобрени от главния архитект на общината. Това е крачка към замяната на досегашните общи схеми с индивидуални (или групови). По своята дефиниция схемата за поставяне е графичен документ, който определя пространственото разположение, вида, типа, размерите и предназначението на „масовите“ преместваеми обекти. Тъй като схемата се издава (приема) от орган на публичната власт при упражняване на неговите официални правомощия, от правна гледна точка тя съставлява официален документ с графично съдържание.
Разбира се, това не означава край на общите схеми за разполагане на преместваеми обекти за цялата територия на населено място. Напротив, по-скоро изглежда, че идеята е да се създаде йерархия на устройствени предвиждания, подобни на съотношението общи –подробни устройствени планове. Дали и доколко компетентният орган ще се ползва от тази йерархия, е въпрос на негова самостоятелна дискреционна преценка. Това от своя страна създава друга правна последица: липсата на обща схема за населеното място или съответната територия не е процесуална пречка за одобряването на изработена индивидуална или групова схема. Причината за това е, че зонирането в общите устройствени планове само по себе си не дава достатъчно конкретни изходни правила (ако въобще има такива) за поставяне на преместваемите обекти. Теоретично, общата схема може и да съдържа такива правила по зони, но поне до момента практиката е, че тя е механична съвкупност от индивидуални предвиждания. Обикновено правомощието за определяне на максимални параметри за разполагане на преместваемите обекти се упражнява не по графичен път (чрез общата схема), а чрез конкретни технически норми на съответните наредби на общините по чл. 57 ЗУТ.
Така установеният нов режим неизбежно буди асоциации с плановете за устройство на територията. Докато общите схеми за поставяне бяха разглеждани като своеобразен общ устройствен план за преместваеми обекти, или най-малкото подробен устройствен план за тях, но за цялата територия, то индивидуалните и групови схеми се асоциират с подробните устройствени планове (планове за застрояване) в обхват един или повече имоти.
Поставя се въпросът дали е възможно да се прави схема за „обособена част от територията“. Ако се приеме, че преместваемите обекти могат да се подчиняват на различни правила съобразно мястото им в урбанизираните територии, то именно тук би могло да се твърди, че е възможно съществуването на специализирано устройствено зониране за преместваеми обекти. Понятието „обособена част от територията“ не е дефинирано в ЗУТ, нито в Закона за административно-териториалното устройство на Република България (ЗАТУРБ) или друг закон. [4] Това означава, че съдържанието му се основава изцяло на теорията и евентуално на общия смисъл. Очевидно е, че степента на обособеност на една територия се обуславя преди всичко от това дали тя може да бъде планирана и развивана относително самостоятелно, без връзка със заобикалящите я такива. Подобно понятие – „обособена територия“, се използва широко в режима на техническата инфраструктура, но в повечето случаи става въпрос за големи територии, предимно неурбанизирани, каквито са например групи от общини или речни басейни по Закона за водите. Територии биват обособявани с решения на Министерския съвет по Закона за енергетиката за целите на разпределението на природен газ например. Самото населено място е дефинирано в чл. 3, ал. 2 ЗАТУРБ като обособена „исторически и функционално“ територия [5] . Практическият смисъл на поставения въпрос е свързан с това дали е възможно обособяване на част от територия с административен акт, ако да, какъв точно, кой е компетентен орган, дали това може да стане в рамките на нормотворческата делегация по чл. 56, ал. 2 или чл. 13а ЗУТ и не на последно място – как ще се определи правният интерес от оспорването.
Не може да се твърди, че съществува системен проблем, свързан със субективното обособяване на територии по специалните закони. Въпреки това не липсва съдебна практика. Със свое решение по сходен случай Върховният административен съд (ВАС) [6] е потвърдил решение на Административен съд – Враца, с което е отменено решение на общински съвет за формиране „обособена територия“ по смисъла на чл. 198б от Закона за водите (ЗВ), включваща само ВиК системите с обхват територията на общината. Сред основните мотиви за отмяната на административния акт е липсата на яснота по отношение на това от коя територия става обособяването, какъв е обхватът на новата територия и какви са границите ѝ, т.е. според съда не са посочени идентификационните елементи на територията по § 34, ал. 3 от ПЗР на ЗИД на Закона за водите. Обособяване би могло да има, ако находящите се на територията съоръжения от ВиК системата са предназначени и обслужват потребителите само на тази община, но не и при смесена собственост, какъвто е бил процесният случай. Тъй като съгласно разпоредбата на чл. 198б, т. 3 ЗВ управлението на ВиК системите се осъществява от общинския съвет само когато в границите на обособената територия попадат ВиК системи – собственост само на една община, то в конкретния случай общинският съвет не е бил компетентен да се произнася по формирането и обособяването на „обособена територия“ по смисъла на чл. 198б ЗВ. Съдът е постановил, че „правомощията на общинските съвети се разпростират по отношение на решенията за промяна на границите на вече обособени територии, когато се присъединяват към друга обособена територия или когато в границите на вече обособената територия попадат ВиК системи, собственост само на една община, но не и да се създават нови обособени територии“. По аналогия и по аргумент на противното основание следва да се заключи, че при липса на законова разпоредба относно начина и процедурата за обособяване, органът на местно самоуправление може да определи понятието, или да направи самото обособяване с изрично решение. В случай че това не бъде направено в рамките на правомощията по чл. 13а или чл. 56, ал. 2 ЗУТ, следва да се приложат законоустановени понятия като административен район, населено място, самостоятелен квартал по план за регулация, зона по общия устройствен план и др. под. Може би оптималният вариант би бил схемите за повече от един обект да се изготвят по регулационни квартали. Този подход би позволил едновременното уреждане на преместваеми обекти в публични и частни имоти. При всяко положение, „обемните“ обекти не трябва да превишават действащите устройствени показатели за имота. Обществено неприемливо е например търговски обекти, които не представляват строежи, да имат застроена площ, съпоставима с тази на евентуалния строеж в имота. Същевременно обаче преместваемите обекти, които нямат „обемен“ характер, обективно не могат да бъдат описани с устройствените показатели по общия устройствен план – ОУП (освен височина на конструкцията) поради липсата на аналози на застроената площ, респ. РЗП, КИНТ, кота корниз и т.н.
На второ място, но не и по важност, са промените в изискуемата документация и статута на връзките с техническата инфраструктура. Развитието на правната система по отношение на „строителните книжа“ за преместваемите обекти. Когато се търсят аналогии между устройствени планове и схеми за поставяне, автоматично това води до търсене на аналогии и между актовете, с които се разрешава строителството, съответно поставянето, и документацията, въз основа на която става това. Докато разрешението за строеж при преместваемите обекти се „проектира“ в разрешение за поставяне, издадено въз основа на одобрен типов или индивидуален проект, режимът на външните връзки на обектите към техническата инфраструктура става практически идентичен. Това е израз на виждането на законодателя и на местните органи, че рисковете, съпътстващи експлоатацията на един преместваем обект, не се различават съществено от тези, асоциирани с един строеж. Вероятно по тази причина са опитите временните връзки на преместваемия обект към мрежите и съоръженията на техническата инфраструктура да се подчиняват на режима за строежите, т.е. за тях да се въвеждат изисквания за одобрен инвестиционен проект, предоставяне на изходни данни и точка на присъединяване от експлоатационното предприятие, съгласуване от негова страна, приемане и въвеждане в експлоатация на връзката т.н. Ако обаче това е възприетата логика, тя поставя като последица и въпроса за всички елементи на градското обзавеждане, които консумират електроенергия и следователно имат довеждащи връзки с техническата инфраструктура. Като оставим встрани въпроса със силовите мрежи на градския електротранспорт, остава същественият въпрос за елементите на уличното осветление, тяхното свързване с мрежата, правния статут на връзките и съдържанието на нормите, които регулират тези отношения. Въпросът за тяхното проектиране, изграждане, приемане и отдаване за управление на трети лица е широкообхватен и заслужава отделно разглеждане.
Понятието „временна връзка“ се употребява в Закона за устройство на територията само в две хипотези: при временните строежи (чл. 52, ал. 2) и при преместваемите обекти (чл. 56, ал. 3). Съгласно чл. 56, ал. 3 ЗУТ преместваемите обекти по чл. 56, ал. 1 (и само те) могат да се свързват с временни връзки към мрежите и съоръженията на техническата инфраструктура, когато това е необходимо за нормалното им функциониране. Става въпрос за преместваемите обекти от четирите основни категории: увеселителни обекти; обекти за административни, търговски и други обслужващи дейности; обекти за временно обитаване при бедствия и обекти, свързани с отбраната и сигурността на страната. По аргумент от противното основание би следвало, че за преместваемите обекти по чл. 57, ал. 1 няма изисквания по отношение на връзките им с мрежите на техническата инфраструктура. Това са: рекламните, информационните и монументално-декоративните елементи. В това има логика, тъй като намирането на еднозначно решение за всички обекти е принципно невъзможно поради изключителното им разнообразие като номенклатура и атрибути.
Самото понятие „временни връзки“, съотнесено към техническата инфраструктура, поставя под съмнение тяхната правна природа. Представляват ли временните връзки строеж по смисъла на по § 5, т. 38 ДР ЗУТ? Един от елементите на тази дефиниция използва категорията „мрежи и съоръжения на техническата инфраструктура“. На пръв поглед това е въпрос с ясен отговор, доколкото временната връзка може да се разглежда като елемент на тази инфраструктура. При по-внимателен прочит на закона обаче се вижда, че това е въпрос за пределите на мрежата, т.е. докъде се простира тя. Елементите на техническата инфраструктура са определени чрез общо изброяване в чл. 64, ал. 1 ЗУТ, а самото понятие е дефинирано в § 5, т. 31 ДР ЗУТ като „система от сгради, съоръжения и линейни инженерни мрежи на транспорта, водоснабдяването и канализацията, електроснабдяването, топлоснабдяването, газоснабдяването, електронните съобщения, хидромелиорациите, третирането на отпадъците и геозащитната дейност“. Нито това изброяване, нито дефиницията сама по себе си дават достатъчно категоричен и ясен отговор на въпроса.
Несъмнено е, че присъединителните проводи към сградните инсталации и общите средства за измерване са част от техническата инфраструктура (арг. чл. 64, ал. 1, т. 4 ЗУТ). Също така несъмнена е и насрещната подкрепяща теза, че общи мрежи и съоръжения на техническата инфраструктура са мрежите и съоръженията до общите контролно-измервателни уреди в недвижимите имоти, включително разпределителни устройства (§ 5, т. 32 ДР ЗУТ). Тези дефиниции обаче са насочени към връзките със строежите като такива, но не и към преместваемите обекти в поземлени имоти. В случаите, когато такива обекти са разположени в поземлени имоти, в които има съществуваща сграда, би следвало, че те могат да бъдат свързани с разпределителната мрежа като краен потребител към друг краен потребител – строежа (сградата) и в този случай има различни варианти за уреждане на взаимоотношенията. Аналогично, в Наредба № 6 от 24.02.2014 г. за присъединяване на производители и клиенти на електрическа енергия към преносната или към разпределителните електрически мрежи, издадена от Държавната комисия за енергийно и водно регулиране, не само че няма определение на понятието „временни връзки“, но то не се и употребява. Наредбата съдържа правила за изграждане само на временни обходни връзки (чл. 46, ал. 2 и чл. 138, ал. 3), което е един частен случай на временни връзки по ЗУТ.
Законът за енергетиката (ЗЕ) и актовете по прилагането му не дефинират и не използват понятието „временни връзки“ към обектите на техническата инфраструктура. Съществуват само отделни норми, от които могат да се направят някои косвени заключения. Така например нормата на чл. 117, ал. 7 ЗЕ предвижда, че електрическите съоръжения с ниско напрежение, които се намират в имотите на клиентите и са разположени след границите на собственост на съоръженията, се изграждат за тяхна сметка и са тяхна собственост. По аргумент на противното основание, ако електрическото съоръжение на преместваем обект (както и самият обект най-често) се намира в имот публична общинска или държавна собственост, то би следвало да се изгражда и да е за сметка на съответната община или на държавата. С други думи, временната връзка се асоциира не с обекта, а с локацията или дори конкретния фундамент, за които се организира търг или конкурс. Ако това правило се приложи, както е редно, то би преобърнало практиката тотално. Това означава, че занапред всички търгове и конкурси за разполагане на преместваеми обекти по чл. 56, ал. 1 ЗУТ следва да се предхождат най-малко от издадени от електроразпределителното предприятие съгласувателни документи (ако не и разрешения) за присъединяване и за изграждане на съответната временна връзка. Да не говорим за договорите за присъединяване, страна по които трябва да стане съответната община, а не операторът на преместваемия обект. Ако тази празнота в закона не бъде запълнена, практиката по отдаване на части от имоти публична общинска собственост под наем за поставяне на преместваеми обекти трябва да бъде преразгледана, да не говорим за вече издадените наредби по чл. 56, ал. 2 ЗУТ в отделните общини, съществени части от които могат да бъдат оспорвани.
Посочените по-горе норми и въпросите, които повдигат, водят до извода, че докато режимът на строеж на временните връзки е вероятно оправдан за обемните преместваеми обекти за извършване на търговска дейност на закрито, за останалите обекти (по чл. 57, ал. 1) това решение е изцяло неприемливо. Зависи от това дали обектите имат или не затворени обеми за приемане и обслужване на клиенти, дали около има или няма движение на хора и МПС, дали съществуват конкретни рискове за широката публика, например поради наличие на мощни електроуреди, силови кабели и висока мощност, или не. Рекламните, информационните и монументално-декоративните елементи се различават съществено от останалите преместваеми обекти, по правило нямат необходимост от външни връзки, за да функционират, не обслужват клиенти и по тези причини не създават рискове за общественото здраве. Основните практически последици от това засягат административното производство пред компетентните органи и съответните услуги, предоставяни от експлоатационните дружества. Тези последици се асоциират преди всичко с необходимостта от проектиране, одобряване на проектите, изграждане, приемане на всеки етап и присъединяване към мрежата. Видно е, че въвеждането на изискване за инвестиционно проектиране и разрешение за строеж на временните връзки е твърде проблемно, тъй като трудно може да намери опора в закона, от една страна, а от друга, ще се окаже, че прокарването на една временна връзка изисква много по-сериозни ресурси и време от поставянето на самия преместваем обект.
Третирането на временните инфраструктурни връзки като вид строеж поставя от своя страна и въпроса за въвеждането в експлоатация както на самите тях, така и на преместваемите обекти, съответно – за актовете и производствата, с които става това.
С общински наредби по чл. 56, ал. 2 ЗУТ се правят опити за въвеждане на режим на временните външни връзки за преместваемите обекти, подобен или идентичен с този за строежите от най-ниските категории. Така например в проекта за изменение и допълнение на наредбата на Столична община доставката на електрическа или топлинна енергия, вода или газ към преместваемия обект или рекламния елемент от съответното експлоатационно дружество се обвързва с удостоверение за въвеждане в експлоатация.
За да бъде разбран правилно проблемът, първо трябва да се очертае обхватът на правния институт на въвеждането в експлоатация. Законът за устройство на територията асоциира института на въвеждането в експлоатация със строежите. По аргумент от чл. 177, ал. 2, строежите от първа, втора и трета категория се въвеждат в експлоатация въз основа на разрешение за ползване, издадено от органите на Дирекцията за национален строителен контрол (ДНСК). Аналогично, съгласно чл. 177, ал. 3 ЗУТ строежите от четвърта и пета категория се въвеждат в експлоатация въз основа на удостоверение за въвеждане в експлоатация от органа, издал разрешението за строеж. За строежи от шеста категория и обектите с промяна на предназначението без строителни работи не е предвиден режим на въвеждане в експлоатация и по-точно: изрично е предвидено, че те не подлежат на въвеждане в експлоатация (чл. 178, ал. 2). За преместваемите обекти не се споменава нищо, очевидно защото не са строежи. По-нататък, условие за въвеждането в експлоатация на нови обекти е получаването на кадастрален идентификатор. Преместваемите обекти обаче не са обекти на кадастъра. Напълно разбираемо е защо законодателят не изисква въвеждане в експлоатация на обектите от шеста категория. Това са временните строежи и повечето от постройките на допълващото застрояване, за които по правило не се изисква инвестиционен проект. Интересен случай на допълващо застрояване са строежите по чл. 55 ЗУТ, изрично посочени в чл. 147, ал. 1, т. 10 като такива, за които в ал. 2 на същия текст дори не се изисква конструктивно становище. Това са „временни открити паркинги, пазари за сергийна търговия, открити обекти за спортни дейности и площадки за игра, преместваеми обекти по чл. 56, ал. 1 и други подобни открити обекти“, изградени въз основа на разрешение за строеж или разрешение за поставяне, при условия и по ред, определени с наредба на общинския съвет. Следователно, ако общинските съвети имат правомощието да уреждат условията и реда за поставяне на преместваеми и „други подобни обекти“, то това правомощие не се отнася до техния режим на приемане, защото чл. 178, ал. 2 ЗУТ изрично изключва тази опция. В случая комбинираното тълкуване на изброените разпоредби илюстрира начина, по който многостепенното препращане от една норма към друга може да породи порочен логически кръг. Този конфликт следва да бъде уреден еднозначно при бъдещи промени в законодателството.
Тъй като обект на настоящото изследване са предимно правните проблеми, които поражда повишаването на изискванията към преместваемите обекти, проблемът за целесъобразността на това развитие остава встрани. Все пак, за пълнота следва да се отбележи, че издаването на удостоверения за въвеждане в експлоатация на преместваеми обекти има някаква практическа логика. Но невинаги и не на всяка цена. По принцип въвеждането в експлоатация на преместваеми обекти не е нелогично, ако те са с по-сложна и обемна конструкция, и/или ако пряко и присъствено обслужват клиенти (павилиони, навеси, развлекателни съоръжения и др. под.), включително във входно-изходен режим в своите обеми. Освен че въвеждането на такъв нов режим с общински наредби е спорно, за останалите категории преместваеми обекти този режим е неприемлив като лишен от правна основа. Това особено силно се отнася за обекти, съставляващи стандартизиран индустриален продукт, изработен в условията на серийно производство по типови проекти.
Не на последно място, всички очертани проблемни области от своя страна фокусират общественото внимание върху проблема с обхвата на нормотворческата делегация по чл. 56, ал. 2 ЗУТ. Той би могъл да бъде формулиран по следния начин: имат ли общинските съвети правомощието да регулират материята на въвеждането в експлоатация и да въвеждат такъв режим?
Регулирането на материята на преместваемите обекти е въпрос на местно самоуправление благодарение не толкова на общите му правила, колкото на изричното делегиране на нормотворчески правомощия по нея от разпоредбата на чл. 56, ал. 2 ЗУТ. Какво по-точно се делегира на общините като регулаторно правомощие: „условията и редът за издаване на разрешението за поставяне на обектите, за одобряването и за изискванията към схемата и проектната документация“ като „в зависимост от вида и предназначението на обекта“, общинските съвети могат да поставят „изискване за предоставяне на инженерно-техническа част или конструктивно становище“. Може ли тази разпоредба да се тълкува разширително?
Общо правило, съдържащо се в чл. 7, ал. 2 и чл. 8 от Закона за нормативните актове (ЗНА) и чл. 76, ал. 3 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), е, че всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Дали обаче това правомощие е неограничено?
Може да се твърди, че съществува генерална норма, делегираща на общините устройствени нормотворчески правомощия и това е разпоредбата на чл. 21, ал. 1, т. 13 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА). Тя предвижда, че общинският съвет може „да определя изисквания за дейността на физическите и юридическите лица на територията на общината, които произтичат от екологичните, историческите, социалните и другите особености на населените места, както и от състоянието на инженерната и социалната инфраструктура“. Тъй като разпоредбата е твърде обща, за очертаване обхвата на делегацията следва да се обърнем към съдебната практика, която урежда няколко конкретни сходни и дори идентични хипотези.
Като принцип се приема, че когато общинските съвети имат правомощието да създават правни норми по силата на специални разпоредби, това не изключва при липса на такива тази компетентност да се основе и на общата разпоредба на ЗМСМА. Така например, установено е, че общинските съвети могат да приемат наредби за осигуряване на пожарна безопасност на територията на общината, на основание чл. 137, т. 2 от Закона за Министерството на вътрешните работи (ЗМВР) и чл. 127ж ППЗМВР, според които за осъществяване на дейностите по пожарна безопасност и защита при бедствия в населените места органите на държавната власт и местното самоуправление разработват съгласувано с органите за пожарна безопасност и защита на населението специфични правила за пожарна безопасност в съответните населени места. Но дори и при липсата на такива разпоредби съдът е приел, че това може да стане въз основа на общата делегация по чл. 21, ал. 1, т. 13 ЗМСМА. [7]
В друг подобен случай ВАС е приел, че общинските съвети могат да въвеждат допълнителни ограничения за движението по улиците в урбанизираните територии. Прието е, че чл. 9, ал. 3 от Закона за пътищата не изключва правомощието на общинския съвет, основано на чл. 21, ал. 1, т. 13 ЗМСМА и чл. 3, ал. 1 от Закона за движение по пътищата (ЗДвП), да регламентира отношения във връзка с дейността на лицата, като участници в движението, която им дейност е свързана с ползването на общинска инфраструктура (пътища и улици) чрез превозни средства на територията на града, в частност – движението на пътни превозни средства с животинска тяга [8] . Аналогично, общинските съвети имат правомощията да регулират отношенията, свързани с паркирането на МПС в населените места, по силата на специални правни норми в Закона за пътищата (ЗП). [9]
Обратната практика е налице в случаите, в които законът е предвидил издаването на подзаконови нормативни актове, но от друг орган. Един такъв пример е издаването на наредби за регулиране популацията на уличните кучета в градовете. По едно такова дело ВАС е приел, че общинският съвет не е компетентен да урежда обществените отношения, свързани с овладяване популацията на безстопанствени кучета, тъй като те са уредени в Закона за защита на животните (ЗЗЖ), а в чл. 40, ал. 1 и 2 от този закон е предвидена специална компетентност на министъра на земеделието, храните и горите да издаде наредба за прилагане на националната програма по тази политика и за процедурите по нейното изпълнение, механизма на финансиране и отчетност. В този смисъл ЗЗЖ не предоставя компетентност в тази област на общинските съвети. По аналогичен начин стои и въпросът с обществените отношения, касаещи регистрацията и стопанисването на домашните кучета, регламентирани в конкретни разпоредби на Закона за ветеринарномедицинската дейност (ЗВМД), които също не основават компетентност на общинските съвети да издават подзаконови нормативни актове от приложението им. [10] Могат да бъдат приведени и други съдебни казуси в тази посока.
Ето защо, самата компетентност на общинските съвети да регулират и допълват материята за въвеждането в експлоатация е твърде спорна. Съгласно чл. 12 от Закона за нормативните актове „актът по прилагане на закон може да урежда само материята, за която е предвидено той да бъде издаден“. Обхватът на законодателната делегация по чл. 56, ал. 2 ЗУТ е сравнително ясен. Нормата овластява общинските съвети да приемат наредба, с която да уредят: „условията и реда за издаване на разрешението за поставяне на обектите, за одобряването и за изискванията към схемата и проектната документация“ [11] .
Въз основа на цитираната съдебна практика може да бъде направен следният извод: общите клаузи за нормотворческа делегация по чл. 7, ал. 2 и чл. 8 от Закона за нормативните актове (ЗНА), чл. 76, ал. 3 АПК и чл. 21, ал. 1, т. 13 ЗМСМА се прилагат само когато конкретната материя не е уредена в специален закон, или изрично е предоставена в компетентност на органите на местно самоуправление. По това правило, при наличие на специална норма, изрично предоставяща нормотворчески правомощия, общата норма на чл. 21, ал. 1, т. 13 ЗМСМА не би следвало да намира приложение по отношение на преместваемите обекти и рекламните елементи. Специалната норма обаче не създава нормотворческо правомощие за въвеждане на режим на въвеждане в експлоатация за преместваеми обекти, нито въобще за каквито и да е други обекти, за които ЗУТ не изисква това изрично. С този опит за влагане на ново съдържание в закона само се създават нови възможности за интерпретации и оспорване, което подкопава правната сигурност и предвидимостта в административната дейност по прилагането на закона и другите нормативни актове.
Издаването на удостоверение за въвеждане в експлоатация е акт на разрешителен режим и като такъв попада в приложното поле на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол в стопанската дейност (ЗОАРАКСД).
Изграждането на временни връзки не е строеж по смисъла на § 5, т. 38 ДР ЗУТ. Ето защо, за временните връзки не са необходими строителни книжа и не е необходимо отделно разрешение за строеж, което също създава режим по ЗОАРАКСД. Въвеждането на строителни книжа за временни връзки автоматично ги приравнява на строеж, което не кореспондира с цялостната логика на ЗУТ. Ако се приеме, че разрешението за строеж за довеждащата инфраструктура е необходимо, то тогава тя следва да се възложи на собственика на терена – общината, държавата или съответния собственик на поземления имот, за който се иска издаване на разрешение, но не и да се прехвърля като тегоба върху операторите на преместваеми обекти.
Тези изводи се потвърждават от практиката по прилагането на ЗОАРАКСД в хипотезите по чл. 21, ал. 1, т. 13 ЗМСМА. Административните съдилища приемат, че с разпоредби на общински наредби не могат да бъдат налагани ограничения и тежести, които не са необходими за постигане целите на закона при административното регулиране и контролиране на стопанската дейност на територията на общината. Недопустимо е на основание чл. 76, ал. 3 АПК да се прави оригинерно уреждане на обществени отношения, макар да са с местно значение. По смисъла на тази норма издаваните от общинските съвети нормативни актове имат вторичен и производен характер спрямо законите, по-висока степен на конкретизация и ограничено териториално значение и в случая, по аргумент от чл. 57, ал. 1 ЗУТ, не може да бъде създавана първична, неуредена в по-високия по степен нормативен акт правна уредба. [12] С подзаконов нормативен акт не могат да се въвеждат ограничения и забрани върху стопанска дейност, непредвидени в закон. [13] Ето защо, ако нормата на чл. 56, ал. 2 ЗУТ не предвижда правомощие за въвеждане на допълнителни режими по преценка на общинските съвети, то тези режими не могат да намерят опора в закона. Режимите, които могат да бъдат въвеждани, могат да засягат само „условията и реда за издаване на разрешението за поставяне на обектите, за одобряването и за изискванията към схемата и проектната документация“.
Ако въпреки горното схващане се приеме по принцип, че общините имат прерогатива да въвеждат режими на въвеждане в експлоатация, то това би обезсмислило целия режим на Закона за устройство на територията, превръщайки го в рамков. Такава обаче е законодателната техника и практика само в държавите с федерално държавно устройство. Местното самоуправление не означава безлимитна възможност за въвеждане на по-ограничителни устройствени режими, несвързани с конкретни местни особености.
Асен ДЮЛГЕРОВ, адвокат
__________
[1] Издадена от министъра на регионалното развитие и благоустройството и министъра на туризма, oбн. ДВ, бр. 10 от 04.02.2022 г., в сила от 04.02.2022 г.
[2] Наредбата за преместваемите обекти, за рекламните, информационните и монументално-декоративните елементи и за рекламната дейност на територията на Столична община, приета през 2014 г. По проекта, разработен в началото на 2021 г., са правени многобройни експертни обсъждания и са проведени две обществени консултации.
[3] Това са т.нар. преместваеми увеселителни обекти и преместваеми обекти за административни, търговски и други обслужващи дейности. От този режим са изключени по-рядко срещаните случаи на преместваеми обекти за временно обитаване при бедствия и тези, свързани с отбраната и сигурността на страната (чл. 56, ал. 1, т. 3 и 4 ЗУТ).
[4] ЗУТ дефинира само понятията „територия“ и „устройствена зона“ в контекста на чл. 11 от същия закон, т.е. във връзка със съдържанието на общите и подробни устройствени планове. Съгласно § 5, т. 8 ДР ЗУТ „Територия “ или „устройствена зона “ по чл. 11 представлява съвкупност от съседни поземлени имоти със сходни характеристики и преобладаващо предназначение“.
[5] „(2) Населено място е исторически и функционално обособена територия, определена с наличието на постоянно живеещо население, строителни граници или землищни и строителни граници и необходимата социална и инженерна инфраструктура.“
[6] Решение № 2960 от 28.02.2011 г. на ВАС по адм. д. № 6277/2010 г., VII о. във вр. с Решение № 5 от 16.03.2010 г. АС – Враца по адм. д. № 647/2009 г.
[7] Решение № 8600 от 15.07.2021 г. на ВАС по адм. д. № 7729/2020 г., III о.
[8] Решение № 1045 от 24.01.2019 г. на ВАС по адм. д. № 6083/2018 г., III о.
[9] Решение № 7200 от 21.05.2012 г. на ВАС по адм. д. № 3291/2012 г., VII о.
[10] Решение № 9337 от 18.06.2019 г. на ВАС по адм. д. № 15100/2018 г., III о.
[11] Като в зависимост от вида и предназначението на обекта, общинските съвети могат да избират между изискване за предоставяне на инженерно-техническа част и на конструктивно становище.
[12] Напр. Решение № 6503 от 14.05.2013 г. на ВАС по адм. д. № 4388/2013 г., III о. и потвърденото с него решение на административния съд, свързано с отмяна на разпоредби на наредба по чл. 56, ал. 2 ЗУТ.
[13] Решение № 12868 от 2.11.2010 г. на ВАС по адм. д. № 6712/2010 г. и потвърденото с него Решение № 10 от 20.11.2009 г. на АдмС – София по адм. д. № 1445/2009 г., 9-ти 3-членен с-в.
