Възможността за ограничаване на достъпа до определени категории информация е предвидена в Конституцията на Република България. Правото на информация, установено в чл. 41 като част от комуникационните права, не може да бъде насочено срещу правата и доброто име на другите граждани, срещу националната сигурност, обществения ред, народното здраве и морала. Както отбелязва Конституционният съд в Решение № 7 от 04.06.1996 г. по конст. д. № 1/1996 г.1, ограничаването на правото е допустимо с цел охрана на други, също конституционно значими права и интереси и може да става единствено на основанията, предвидени в Конституцията. В българското законодателство множество категории информация се ползват със защита. Тя се постига по различни правила, с прилагане на разнообразни мерки, но крайният ефект при всички положения е ограничаване на публичния достъп до съответната информация. Банковата тайна е сред категориите, достъпът до които се осъществява при определените в Закона за кредитните институции (ЗКИ) условия и ред. В настоящата статия ще бъдат разгледани обхватът на банковата тайна и правилата, при спазване на които тя може да бъде предоставена на други лица или на държавни органи.
1. Понятие и обхват на банковата тайна
Банковата тайна обхваща фактите и обстоятелствата, засягащи наличностите и операциите по сметките и влоговете на клиентите на банката. Със защитата на банковата тайна се гарантират както интересите на лицата, така и на самата банка, тъй като доверието в нейната дейност е в зависимост и от начина, по който тя защитава данните на своите клиенти. Задължението за защита на банковата тайна се състои в неразгласяване и забрана за ползване на такава информация за облагодетелстване на задълженото лице или на членовете на неговото семейство.
Кръгът на задължените лица е посочен в чл. 62, ал. 1 ЗКИ – служители на банката, членовете на управителните и контролните органи на банката, длъжностните лица в БНБ, ликвидаторите, синдиците, както и всички други лица, работещи в банката. При встъпване в длъжност всички тези лица са задължени да подпишат декларация за спазване на банковата тайна. Задължението им се отнася не само за времето, през което заемат съответната длъжност, но и след прекратяване на отношенията с банката или преустановяване на нейната дейност, без да са определени ограничения във времето2.
Възниква въпросът дали номерът на банковата сметка попада в очертаното от чл. 62, ал. 2 ЗКИ съдържание на банковата тайна. Само номерът не дава информация нито за средствата, нито за операциите по тази сметка, което налага извод, че той не е банкова тайна. Аргумент в тази насока е разпоредбата на чл. 10, ал. 3 от Закона за държавната финансова инспекция, според която по писмено искане на директора на Агенцията за държавна финансова инспекция или от упълномощени от него длъжностни лица банките са длъжни да предоставят сведения за броя и номерата на съществуващите и закритите сметки на проверяваните организации и лица. За разлика от тези облекчени условия, получаването на информация за движението по тези сметки може да стане само с решение на съда, взето при условията на чл. 62, ал. 6, т. 5 ЗКИ.
Банковите сметки са определени за данъчна и осигурителна информация с разпоредбата на чл. 72, ал. 1, т. 1 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (ДОПК). Ако според законодателя те попадаха в обхвата на банковата тайна, едва ли за тях щеше да се предвижда по-облекчен ред за предоставяне на компетентните държавни органи и дори обявяването им за друг вид защитена информация.
Платежните сметки, водени от банки, се обозначават с международен номер на банкова сметка – International Bank Account Number3 (IBAN), който в определения му от БНБ формат разкрива в коя банка е сметката и какъв е нейния вид (разплащателна, депозитна, спестовна, набирателна, акредитивна, ликвидационна и др.). Ако информацията за банковата сметка е свързана и с други данни, които идентифицират пряко или непряко едно физическо лице, може да се приеме, че това са лични данни, свързани с неговата икономическа идентичност. Те имат потенциал да разкриват или поне да насочват към данни за дейността на лицето. В този контекст може да се приеме, че банковата сметка на едно физическо лице, при наличие на данни, които позволяват идентифициране на титуляра, представлява лични данни.
2. Разграничения от професионалната тайна по Закона за кредитните институции
В ЗКИ са предвидени две категории защитена информация – банковата и професионалната тайна. Установени са различни условия и ред за тяхното разкриване пред трети лица. По-облекчени са правилата за предоставяне на професионална тайна, предвидени в чл. 64 и 66 ЗКИ. За разкриването на банкова тайна в преобладаващите случаи е необходимо решение на районния съд. Това налага да се изследва съотношението между тях с цел определяне на приложимия ред за достъп.
Професионалната тайна включва информацията, която БНБ придобива или създава за целите на банковия надзор или във връзка с него и чието разгласяване би увредило търговския интерес или престижа на банка или нейни акционери. За разлика от банковата тайна, професионална тайна е информацията, получена в БНБ като държавен орган при изпълнение на определени правомощия, с изключение на информацията, която подлежи на публикуване или оповестяване съгласно нормативен акт. В кръга на професионалната тайна попада и информацията, получена от БНБ от компетентни надзорни органи на държави членки на ЕС.
Защитата на професионалната тайна е установена с оглед интереса на банките и на нейните акционери. Задължени да опазват професионалната тайна по ЗКИ са членовете на управителния съвет, служителите, външните одитори, експертите и другите лица, работещи в БНБ. Професионалната тайна може да бъде използвана единствено за целите и при изпълнение на служебни задължения и не може да бъде разгласявана извън предвидените в закона начини. Допустимо е тези ограничения да отпаднат, ако информацията се предоставя в обобщен или резюмиран вид, по начин да не могат да бъдат идентифицирани банката или лицата, за които се отнася.
Видно от разгледаните характеристики, професионалната тайна е по-широка категория и обхваща данните, събрани или създадени от компетентен държавен орган – БНБ, при осъществяване на неговите правомощия. В нея могат да се обхващат и данни, представляващи банкова тайна, които банките са задължени да дават на БНБ по силата на закона. Според чл. 56 ЗКИ банката е длъжна при поискване да предоставя необходимата информация за поддържане на информационна система за паричните задължения на клиентите на банките и други финансови институции (Централния кредитен регистър)4 дори когато тя представлява банкова тайна, т.е. е свързана с конкретен клиент на банката и се отнася до наличността и операциите по сметки и влогове. В ЗКИ изрично е уредено как се решава въпросът за определяне на приложимите правила за предоставяне на информацията, когато тя покрива признаците и на професионалната, и на банковата тайна. Според чл. 64, ал. 5 ЗКИ разкриването в тези случаи е по правилата, предвидени за предоставяне на банкова тайна.
3. Способи за разкриване на банкова тайна
Защитата на банковата тайна не е абсолютна. При установени в закон условия и ред такава информация може да бъде предоставена и използвана за определени цели. Разкриването с решение на съда е една от възможностите, но не единствен способ за предоставяне на достъп до банкова тайна. За да бъде допустимо искането, отправено до съда, не трябва да е налице специална възможност за достъп до банкова тайна.
3.1. Със съгласие на клиента на банката
В ЗКИ се допуска възможността за разкриване на банкова тайна със съгласието на лицето. След като защитата на банковата тайна е свързана с неговите интереси, а не с обществения интерес, титулярът има възможност да прецени дали да се ползва, или да се откаже от нея. Например възможността за отказ от правата, произтичащи от защитата на банковата тайна, е предвидена изрично в чл. 6, ал. 5 от Закона за договорите за финансово обезпечение. Длъжниците по вземане по кредит могат да се откажат в писмена форма от правата си, прилагането на които би попречило или ограничило възможността на кредитора по вземането по кредит да предостави информация за целите на използването на вземането по кредит като финансово обезпечение. Законът за кредитните институции не поставя изисквания за формата на съгласието, но уредбата налага извод за необходимост от писмена форма и по общите правила, ако лицето не се явява лично. Не е предвидено пред кого и в какъв обем може да се разкрива информацията, но доколкото въпросът е оставен на преценката на лицето, решаването му за всеки конкретен случай ще е съобразно даденото съгласие. То може да се отнася до разкриване на банкова тайна на други физически или юридически лица, или на държавни органи; може да се отнася до цялата налична информация или до информация за определен период от време. Макар да не е уредено изрично в закона, банката ще е длъжна да се съобрази с условията, при които е дадено съгласието за разкриване на банкова тайна.
С разпоредбата на чл. 62, ал. 9 ЗКИ е предвидена възможността за разкриване на банкова тайна по писмено искане на председателя на Държавната комисия по сигурността на информацията или на ръководителите на службите за сигурност и на службите за обществен ред5. Искането може да се отнася само до лица, които са обект на проучване за надеждност, при условията и по реда на Закона за защита на класифицираната информация. Особеното в този случай е, че банковата тайна не може да бъде разкрита директно по искането на съответния орган, защото условие за предоставяне на информацията е към искането да се приложи съгласие на проучваното лице. Предвид това в чл. 62, ал. 9 ЗКИ всъщност е уредена хипотеза на достъп до банкова тайна със съгласие на титуляра на данните. Освен това правилото трябва да се изтълкува корективно в съответствие с условията на Закона за защита на класифицираната информация. При проучването на български граждани, по аргумент от чл. 48, ал. 5 и чл. 49, ал. 3 от Закона за защита на класифицираната информация, разкриването на банкова тайна е възможно само за два вида проучвания – разширено (за достъп до класифицирана информация с ниво “Секретно”) и специално (за достъп до ниво “Строго секретно”). За обикновено проучване (за достъп до ниво “Поверително”) не е предвидена проверка на банковите сметки, поради което и съгласие за разкриване на банковата тайна не се изисква. При проучване на физическо лице-търговец (едноличен търговец) и на юридически лица, които се осъществяват по правилата на индустриалната сигурност на класифицираната информация, за което се попълва въпросник по Приложение № 23 от Правилника за прилагане на Закона за защита на класифицираната информация, следва да се посочат данни за задължения към банки, както и данни за тези от тях, в които кандидатът има сметки и номерата на сметките. В този случай е без значение за достъп до какво ниво на класификация на информация се извършва проучването.
3.2. По искане от държавен орган
В изрично предвидените от закона случаи банките са задължени да предоставят банкова тайна директно на определени държавни органи, без да е необходимо решение на съда.
Банкова тайна може да бъде предоставяна на БНБ при осъществяване на нейните правомощия. Банката не може да се позовава на защитата на банковата тайна предвид изричната разпоредба на чл. 62, ал. 5 ЗКИ.
Хипотеза на разкриване на банкова тайна по директно искане от орган на БНБ е предвидена в чл. 12, ал. 2 от Закона за гарантиране на влоговете в банките. По този закон е създаден Фонд за гарантиране на влоговете в банките, който се управлява от управителен съвет. Последният има възможност да отправи искане до подуправителя на БНБ, ръководещ управление “Банков надзор”, за предоставяне на информация, необходима за формиране на обективна преценка относно съществуването и състоянието на вземанията по гарантирани влогове. Подуправителят на БНБ изисква от търговските банки всички документи, в които се съдържа такава информация, като в този случай ограниченията за защита на банковата тайна не се прилагат. Банките са длъжни да предоставят поисканата информация, която се предава на фонда. Управителният съвет е задължен да защитава получената информация и аргумент за това е чл. 12, ал. 5 от Закона за гарантиране на влоговете в банките. Той може да публикува информация за дейността на фонда, но не може да предоставя обществен достъп до данни, представляващи банкова и търговска тайна.
Според чл. 62, ал. 8 ЗКИ директорът на Националната следствена служба, председателят на Държавна агенция “Национална сигурност”, директорите на Главна дирекция “Борба с организираната престъпност”, Главна дирекция “Криминална полиция” и Главна дирекция “Досъдебно производство”6 на МВР могат писмено да искат разкриване на банкова тайна, но само за наличностите и движението по сметките на дружества с над 50 на сто държавно и/или общинско участие. Възможността им пряко да искат и получават такива сведения произтича от статута на лицето, за което се отнасят данните, и по съображения за защита на националната сигурност и обществения ред. Характерът на собствеността в тези дружества определя по-облекчения режим за предоставяне на данните, който не може да се приложи за други клиенти на банката.
По силата на чл. 62, ал. 10 ЗКИ главният прокурор може да иска и следва да му бъдат предоставени данни, представляващи банкова тайна, когато са налице данни за организирана престъпна дейност или за изпиране на пари. Главният прокурор може да делегира това свое правомощие на заместник главен прокурор. От изискването за завеждане в регистър при главния прокурор и в БНБ на отправените искания и на получената в отговор информация се налага изводът за писмената форма, в която трябва да се поиска и представи информацията.
Изпълнителният директор на Националната агенция за приходите има право да получава информация от банките за доходите от спестявания във връзка с реализиране на процедурата за обмен на информация с държавите членки на ЕС. Предоставянето на тези данни е във връзка с изпълнението на задълженията по Директива 2003/48/ЕО на Съвета от 03.06.2003 г. относно данъчното облагане на доходи от спестявания под формата на лихвени плащания. Целта е да се даде възможност доходът от спестявания под формата на лихвени плащания, извършени в една държава членка към лица, които за данъчни цели са местни физически лица в друга държава членка, да бъде предмет на ефективно данъчно облагане.
В Закона за Комисията за финансов надзор също е уредена процедура за предоставяне на банкова тайна, без да е необходимо съдебно решение. Според чл. 18, ал. 3 по писмено искане от председателя на комисията за целите на упражнявания от нея надзор банките са длъжни да предоставят информация за авоарите и операциите по сметките и влоговете на поднадзорните лица. Тази възможност се използва в случаите, когато има данни, че се нарушават правилата за застраховането, публичното предлагане на ценни книжа и др. Банките не могат да се позовават на съображения за защита на банкова или търговска тайна и да откажат предоставянето на исканата информация.
Възможност да иска и получава информация, представляваща банкова тайна, е предоставена и на министъра на финансите със Закона за устройството на държавния бюджет. Според чл. 30 режимът на банковата тайна не се прилага за операциите и наличностите по банковите сметки на разпоредителите с бюджетни кредити, когато министърът на финансите изисква информация за тях.
С приемането през 1997 г. на Закона за информация относно необслужваните кредити (ЗИНК) се предвиди задължение за изготвяне на списък на лицата с необслужвани кредити, който обхваща необслужваните кредити, отпуснати от БНБ и от Държавната спестовна каса кредити на търговски банки след 01.07.1991 г., както и отпуснатите от търговски банки и от Държавната спестовна каса кредити след 01.01.1987 г. над определената в закона стойност. Като необслужван се определя кредитът, по който към датата на влизането в сила на закона има просрочени плащания над 6 месеца. Според чл. 1 ЗИНК данните за тези необслужвани кредити не представляват банкова тайна, но е необходимо да се уточни, че не е предвиден публичен достъп до тях. С промени в ЗИНК от 2005 г. се установи правилото, че по искане на органите на прокуратурата, на следствието, на МВР и на органите на Националната агенция за приходите банките са длъжни да предоставят сведения за авоарите и операциите по сметките и влоговете на лица, които са длъжници по необслужвани кредити, включени в изготвения от БНБ бюлетин. Предвид това може да се приеме, че ЗИНК, въпреки че изключва тези сведения от кръга на банковата тайна, предвижда и специален режим за достъп до тях.
Анализът на предвидените изключения за предоставяне на банкова тайна без съгласие на титуляра и без решение на съда показва, че те са установени с цел защита на сигурността, обществения ред, предотвратяване на злоупотреби, разкриване на определени форми на престъпна дейност, изпълнение на ангажименти, произтичащи от международните отношения на държавата. Възможността за пряко искане и предоставяне на банкова тайна трябва да произтича от изрична разпоредба в закон. Целесъобразно е de lege ferenda уредбата да бъде систематизирана с обхващане на всички изключения в чл. 62 ЗКИ.
3.3. По решение на съда
Съдът може да задължи банките да разкрият банкова тайна, когато е сезиран с искане от оправомощен орган и при установяване на обстоятелствата, с които законът свързва предоставянето на информацията. Правилата за това са предвидени в чл. 62, ал. 6 и 7 ЗКИ, но е необходимо да се отчетат и другите възможности за разкриване на банкова тайна. Ако е налице специално правило, което предвижда възможност информацията да бъде поискана пряко от банката или титулярът е дал съгласие за предоставяне на информацията, съдебният ред ще е неприложим.
Възможността да се разкрива банкова тайна е установена само в правомощията на районен съдия, т.е. законът предвижда изрично родовата компетентност. За да е допустимо производството, съдът трябва да бъде сезиран от някой от органите, посочени в чл. 62, ал. 6 ЗКИ. В искането органът трябва да обоснове предпоставките, при които законът допуска разкриване на банкова тайна, които съдът да прецени във връзка с мотивиране на решението си за разкриване или отказ. Съдът може да бъде сезиран от:
1) прокурора – при наличие на данни за извършено престъпление;
2) министъра на финансите или упълномощено от него лице – при постъпило от друга държава искане за обмен на информация, попадаща в обхвата на банковата тайна, необходима за прилагане на законодателството във връзка с данъчното облагане. Конкретните изисквания са установени в чл. 143, ал. 1 и 4 ДОПК и е необходимо информацията да се изисква съгласно сключен международен договор, по който Република България е страна, и при условията на взаимност;
3) директора на териториалната дирекция на Националната агенция за приходите – два са случаите, при които може да се иска разкриване на банкова тайна. Първият е във връзка с извършвана проверка или ревизия и в искането трябва да се установи, че проверяваното лице е осуетило извършването й (например не е предоставило в срок поисканата му информация), или че не води необходимата отчетност, или води отчетност, която е непълна или недостоверна. В тези случаи органът трябва да докаже факта на проверката, като представи заповед или резолюция за това, и да мотивира обстоятелствата, поради които иска данни за наличностите и движението по сметките на лицето. Директорът на ТД на НАП има възможност да поиска разкриване на банкова тайна и когато с акт на компетентен държавен орган е установено събитие, довело до унищожаване на отчетна документация на проверяваното лице. Без значение е дали унищожаването се държи на природни бедствия или неправомерно поведение на лицето или други лица;
4) Комисията за установяване на имущество, придобито от престъпна дейност, и директорите на териториалните й дирекции – ЗКИ не поставя допълнителни предпоставки освен искането от компетентен орган, но според чл. 19 от Закона за отнемане в полза на държавата на имущество, придобито от престъпна дейност, разкриването трябва да е необходимо за целите на закона. Това означава срещу лицето, за което се иска разкриване на банкова тайна, да е образувана проверка за установяване на имуществото, придобито от престъпна дейност;
5) директора на Агенцията за държавна финансова инспекция или упълномощени от него длъжностни лица – информацията за банковите сметки, както беше посочено, може да се иска директно от банките, но когато са необходими сведения за наличностите и движението по тях, е необходимо да се отправи искане до съда. Искането за разкриване на банковата тайна трябва да е мотивирано с акт на орган на Агенцията, който установява, че ръководството на проверяваната организация или лице осуетява извършването на контролна дейност от органите на агенцията, при данни за липси или при условие че не се води счетоводна отчетност или тя е непълна или недостоверна. Подобно на хипотезата на разкриване на данни по искане на ТД на НАП, банкова тайна може да се разкрива и когато с акт на държавен орган е установено настъпването на случайно събитие, довело до унищожаване на отчетна документация на проверяваната организация или лице;
6) директора на Агенция “Митници” и началниците на митниците – разкриването на банкова тайна се разрешава, когато има данни за осуетяване на проверки, пропуски при водене на отчетността или унищожаване на отчетна документация поради настъпване на случайно събитие, при установени митнически нарушения. За разлика от разгледаните досега случаи, разкриване на банкова тайна за дейността на митниците може да се иска и във връзка с налагане на запори върху банкови сметки за обезпечаване на установени от митническите органи вземания, събирани от тях, както и за обезпечаване на глоби, законни лихви или други;
7) директорите на Главна дирекция “Борба с организираната престъпност” и на Главна дирекция “Криминална полиция” на МВР – тези органи могат по своя инициатива, без съдебно решение, да искат разкриване на банкова тайна за дружествата с над 50 на сто държавно и/или общинско участие. Данни за наличностите и движението по сметките на други лица могат да получават само със съдебно решение, когато това е необходимо за разкриване и разследване на престъпления;
8) председателя на Държавна агенция “Национална сигурност” – когато това е необходимо за защита на националната сигурност.
Районният съдия се произнася по искането с мотивирано решение в закрито заседание не по-късно от 24 часа от постъпването му. В решението за разкриване на банкова тайна трябва да се определи периодът, за който да се разкрият сведенията за наличностите и движението по сметките на лицето. Това не означава да се определи срок за банката, в който тя да предостави исканите данни. Не това е смисълът на правилото на чл. 62, ал. 7 ЗКИ, което се отнася до началния и крайния момент на периода, към който се искат данните, представляващи банкова тайна. Ако такъв период не е определен, банката би следвало да предостави всички данни, с които разполага, в съответствие с решението на съда. Няма пречки решението на съда да се отнася до разкриване на данни и за повече от едно лице, за разкриване на данни по две или повече сметки на лицето, за разкриване на данни от повече от една банки. От значение е разкриването на банковата тайна да е постановено по искане на компетентен орган и при мотивиране наличието на предпоставките, при които съдът може да вземе такова решение.
Решението на съда, независимо дали с него се разрешава или отказва разкриване на банкова тайна, е окончателно и не подлежи на обжалване. Ако съдът е прекратил производството с определение поради недопустимост на искането за разкриване на банкова тайна (например когато не изхожда от оправомощено лице), същото ще подлежи на обжалване с частна жалба поради това, че прегражда по-нататъшното развитие на производството (по аргумент от чл. 274, ал. 1, т. 1 ГПК).
Д-р Невин ФЕТИ, юрист
__________
1Обн. ДВ, бр. 55 от 1996 г.
2 В Европейския съюз се обсъжда отпадането на банковата тайна и обмен на данни между финансовите регулатори на отделните държави членки, отнасящи се до приходи от заплати, наеми, осигуровки, застраховки и доходи от недвижимо имущество. Тази договореност между министрите на финансите е постигната през 2010 г., като се очаква премахване на защитата на банковата тайна през 2013 г., а свободният обмен на данни между институциите да започне през 2015 г.
3 Според Наредба № 13 от 16.07.2009 г. за прилагането на международен номер на банкова сметка и за банковите кодове, приета с Решение № 87 от 16.07.2009 г. на Управителния съвет на БНБ (обн. ДВ, бр. 62 от 04.08.2009 г.), IBAN представлява последователност от буквени и цифрени знаци с обща дължина от 22 знака и включва следните елементи: 1) код на държавата за Република България този код е “BG”, 2) контролно число, състоящо се от две цифри, 3) основен номер на банковата сметка (Basic Bank Account Number BBAN). BBAN се състои от 18 знака и включва: 1) БАЕ код, предоставен от БНБ, съставен от общо 8 знака, от които първите четири са идентификатор на банката, а вторите четири идентификатор на банковата адресируема единица; 2) идентификатор за вида сметка 2 знака (цифри) и 3) 8 знака (цифри и букви), които се определят от банката.
4 Условията и редът за създаване и функциониране на тази информационна система са определени в Наредба № 22 от 16.07.2009 г. за Централния кредитен регистър.
5 Тези служби са определени съответно в § 1, т. 1 и 2 от Допълнителните разпоредби на Закона за защита на класифицираната информация.
6 С промени в Закона за Министерството на вътрешните работи, които влизат в сила от 01.01.2011 г., Главна дирекция “Досъдебно производство” беше закрита, а дейността є премина към Главна дирекция “Криминална полиция”. Тази структурна промяна беше мотивирана с цел да се засили капацитетът на българската полиция да събира качествени доказателства. Тя не беше отразена в специалните закони, които предвиждат определени правомощия за структурите на МВР, сред които Законът за кредитните институции и Данъчно-осигурителният процесуален кодекс, във връзка с разкриване на банкова тайна и данъчна и осигурителна информация. Те трябва да се прилагат при отчитане на актуалната структура на МВР, като на основание § 94 от Закона за изменение и допълнение на ЗМВР (обн. ДВ, бр. 88 от 2010 г.) правоприемник на закритата дирекция е Главна дирекция “Криминална полиция”.
