Съгласно чл. 83, ал. 1 от Закона за концесиите (ЗК) всяко решение, действие или бездействие на орган, на комисията или на длъжностно лице в процедурата по предоставяне на концесия подлежи на обжалване относно неговата законосъобразност пред Комисията за защита на конкуренцията (КЗК). Този ред не се прилага за процедурите по предоставяне на концесии по Закона за подземните богатства (ЗПБ), при които се прилага редът на Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
При широката формулировка на чл. 83, ал. 1 ЗК, даваща поне хипотетична възможност да се атакуват всякакви актове, действия и бездействия в рамките на концесионната процедура, има жалбоподатели, които приемат, че не е нужно да обосновават своя правен интерес и оттам – активната си процесуална легитимация по своите жалби. Те пропускат изискването на чл. 83, ал. 2 ЗК – жалбоподателят да бъде заинтересовано лице. Понякога в жалбата се изтъква довод, че след като търпи някакви вреди, жалбоподателят безусловно има правен интерес от обжалването.
Конкретният случай, който даде повод за настоящите бележки, е разгледан от КЗК по преписка № КЗК – 657/2009 г., по която е постановено Определение № 937/17.09.2009 г. В КЗК е постъпила жалба срещу Решение № 494/22.06.2009 г. на Министерския съвет (МС) за определяне на концесионер за добив на част от минералната вода от Район “Североизточна България” – подземни води от малмоваланжския водоносен хоризонт с температура, по-висока от 200С – област Варна, област Добрич и област Шумен – участък “Варна”, изключителна държавна собственост, разкрита чрез сондаж № Р-82х, с. Константиново, община Варна, област Варна – публична държавна собственост1.
Жалбоподателят (ЕООД, чийто собственик на капитала е еднолично държавно търговско дружество) твърди, че извършеният сондаж Р-82х се намира на негова територия и е изградена инфраструктура – сграда на помпена станция, помпена станция към водоем, ел. захранване и тръбопроводи със средства на дружеството, като целта е била покриване на производствените му нужди и военновременни резерви. Сочи се, че от момента на осъществяване на сондажа от 1984 г. до подаването на жалбата, същият е включен от държавата в активите на жалбоподателя, респективно на неговите праводатели 2.
С Решение № 241/07.04.2009 г. МС е открил процедура за предоставяне на концесия за добив на минерална вода от сондаж Р-82х, като в т. 19 от решението е предвидил принципалът – министърът на отбраната, да извади от активите на дружеството сондажа и санитарно-охранителната зона (СОЗ) – пояс I, представляващи индивидуализиран имот в землището на с. Константиново. Твърди се, че няма осъществена и завършила процедура по изваждане и съответно намаляване на капитала на жалбоподателя със стойността на сондажа, изградената помпена станция и СОЗ.
В заключение се казва, че преди да бъде завършена процедурата по изваждане на сондаж Р-82х и пояс I от СОЗ от капитала на жалбоподателя, съответно намаляване при спазване на изискванията на Търговския закон, както и провеждането на необходимите проектни проучвания и спазване на изискванията на Наредба № 3 за условията и реда за проучване, проектиране, утвърждаване и експлоатация на СОЗ, които да установят възможността за експлоатация на сондажа и изграждането на предприятие за бутилиране на минерална вода, е недопустимо и незаконосъобразно провеждането на процедура по концесия и определянето на концесионер. Жалбоподателят моли КЗК да отмени като незаконосъобразно Решение на МС № 494/22.06.2009 г.
В становището на МС по спора се заявява, че до изтичане на срока за обжалване министърът на околната среда и водите не е бил уведомен за наличие на оспорване на решението, поради което на 14.07.2009 г. МС, представляван от министъра на околната среда и водите и определеното за концесионер лице, са сключили концесионен договор. Видно от внесения в МС на основание чл. 58, ал. 1 ЗК доклад от същия министър, в процедурата за предоставяне на концесия за добив на минерална вода, разкрита чрез сондаж № Р-82х, с. Константиново, е участвал само един кандидат. Същият е определен за концесионер с атакуваното решение на МС. Следователно не са налице субекти, имащи правен интерес за отмяна на решението. Право да подават жалби имат само лицата, по отношение на които е налице правен интерес за отмяна на обжалвания административен акт. Този интерес трябва да е пряк и непосредствен, а е такъв, когато обжалваният акт засяга правната сфера – правата и задълженията на жалбоподателя и от него непосредствено настъпват правни последици в тях. В конкретния случай никакви права и интереси не са нарушени, тъй като жалбоподателят не е лице, участвало в процедурата за предоставяне на концесията, и МС счита, че подадената жалба е недопустима.
Според становището в частта му с възражения по съществото на спора неоснователен е единственият аргумент, с който жалбоподателят оспорва решението на МС, а именно: незавършила към момента процедура по намаляване на капитала със стойността на сондаж Р-82х и СОЗ – пояс I. Визираните от жалбоподателя обекти са публична държавна собственост по силата на чл. 15 от Закона за водите, а последващите действия на министъра на отбраната, свързани с тяхното изключване от счетоводния баланс на жалбоподателя, респективно с намаляването на капитала му, имат единствено констативен ефект по отношение правото на собственост.
В становището си до КЗК министърът на околната среда и водите поддържа, че жалбата е недопустима, със съображения, сходни на тези в становището на МС. Посочва се, че сондаж № Р-82х в находище “Флотски Арсенал”, идентично с участък “Варна” на Район “Североизточна България”, макар и заведен в активите на жалбоподателя, е изключителна държавна собственост, за което има съставен Акт № 118 от 10.04.1997 г. С оглед на това е предвидено и изискването на т. 19 от Решение № 241/07.04.2009 г. на МС за изключването му от счетоводния баланс на дружеството.
КЗК приема, че жалбоподателят не е участник в процедурата, поради което същият няма правен интерес от подаване на жалба срещу Решение № 494/22.06.2009 г. на МС, тъй като с посочения индивидуален административен акт не се създават права или задължения, нито непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на жалбоподателя. Жалбата се явява процесуално недопустима като подадена от лице без правен интерес и следва да се остави без разглеждане, а образуваното производство в КЗК следва да се прекрати. По тази причина е без значение обстоятелството, че жалбата е подадена в преклузивния 10-дневен срок.
Определението на КЗК е потвърдено с Определение № 14144/24.11.2009 г., постановено по адм. д. № 14223/2009 г. по описа на ВАС. В мотивите си съдът сочи, че щом жалбоподателят не е участник в процедурата за предоставяне на концесия, за него е налице правен интерес от оспорване законосъобразността единствено на Решение № 241/07.04.2009 г. на МС за откриването на тази процедура. Жалбата му срещу това решение обаче е била оттеглена и по тази причина КЗК не е имала основание за произнасяне както по нейната допустимост, така и относно законосъобразността на оспорения административен акт. При това положение и с оглед обстоятелството, че жалбоподателят не е участник в процедурата, той няма правен интерес да оспори решението на МС за определянето на концесионер. Правото да обжалват това решение принадлежи единствено на участниците в нея по смисъла на § 1, т. 18 от Допълнителните разпоредби на ЗК, какъвто жалбоподателят очевидно не е.
Разгледаният накратко спор има принципно значение, далеч надхвърлящо въпросите, касаещи публичната държавна собственост върху минерални води, водовземните съоръжения за техния добив и пояс I на СОЗ. Основният въпрос е дали всяко лице може да оспорва актове на концедента – държавата, община или публичноправна организация, когато се касае за предоставяне на концесия по реда на ЗК за обекти от обществен интерес – собственост на концедента3.
Отговорът на този въпрос се съдържа в цитираните мотиви на Определение № 14144/24.11.2009 г. на ВАС – може, но ако става въпрос за решение на концедента, с което се открива процедурата за предоставяне на концесия на основание чл. 39 ЗК. Отделен е въпросът, доколко би имало полезен ефект от такава жалба, което е предмет на преценка за всеки отделен случай.
Следващият въпрос, на който трябва да се отговори, е: ако жалбата по чл. 83 ЗК е недопустима или се прецени от потенциалния жалбоподател като безполезна, остава ли лицето, което счита, че негови права и законни интереси са нарушени, без никаква защита? Отговорът е отрицателен. Защитата обаче би следвало да се проведе по друг процесуален ред, който би могъл да се развие в рамките на административен или граждански процес, но не и по реда на особеното производство по обжалване, уредено в ЗК. Различните материални права произтичат от различни юридически факти или фактически състави. От това следва, че в зависимост от материалното право, за нарушаването на което третото лице претендира, ще бъде определена и неговата процесуална защита. Производството по чл. 83 и следващите от ЗК не е универсално средство за решаване на всякакви спорове, още по-малко на имуществени претенции на трети лица към концедента.
Така например, ако третото лице смята, че обектът не е собственост на концедента, поради което няма как да бъде и обект на концесия (каквито твърдения се съдържат в доводите на жалбоподателя по конкретния разгледан казус), следва да бъде повдигнат спор, свързан със собствеността върху обекта по реда на Гражданския процесуален кодекс (ГПК). В зависимост от това, дали третото лице или концедентът4 владеят процесния обект, ще се стигне или до предявяване на установителен иск, или до осъдителен иск с правно основание чл. 108 от Закона за собствеността – ЗС (ревандикация). И в двата случая, ако съдът потвърди правото на собственост на третото лице, концедентът няма как да предостави концесия за обект, който не е негов. Посоченият спор, касаещ вещно право, не може да бъде разрешен по реда на АПК, също както и спор, свързан с подробен устройствен план например, не може да бъде решаван по реда на ГПК.
В конкретния разгледан казус едва ли дружеството-жалбоподател със собственик – друго еднолично дружество, чийто капитал принадлежи изцяло на държавата, би могло да предяви подобни искове – най-малкото защото държавата винаги може да разпореди изваждането на съответния обект от имуществото на жалбоподателя, както е предвидено в т. 19 от Решение № 241/07.04.2009 г. на МС.
Възможно е третото лице да претендира не собственост или други вещни права върху обекта, свързан с предоставяната концесия5, а обезщетение за това, че е извършило разходи за изграждането (изцяло или отчасти), поддържането или извършването на подобрения в обекта. Такива аргументи също се срещат отчасти в доводите на жалбоподателя по конкретния разгледан казус, макар и да няма директна претенция за обезщетяване, защото тя би била безполезна. И в този случай претенциите не могат да се разглеждат в рамките на производството по жалба пред КЗК и евентуално пред ВАС по реда на ЗК. Изграждането, поддържането или извършването на подобрения в обекта обикновено са продиктувани от обстоятелството, че третото лице го владее или го е владяло по време на извършването на разноските, както е в разглеждания казус. Най-често третото лице ще има положението на недобросъвестен владелец, макар да не е изключено и обратното – владението да е добросъвестно6. При това положение третото лице ще има право на разноските, направени за чуждия имот съобразно правилата на чл. 72-74 ЗС, в зависимост от конкретната фактическа обстановка7. Търсенето на подобно обезщетение обаче в много редки случаи може да обуслови и право на задържане на обекта от третото лице8, главно при добросъвестно владение и спор с концедент – публичноправна организация по смисъла на ЗК, която е юридическо лице, различно от държавата и общините, и поради това може да има само частна собственост. Ако фактическото положение е различно и правилата на ЗС не могат да се приложат, може да се наложи предявяването на искови претенции, свързани с водене на чужда работа без натоварване или за неоснователно обогатяване9.
Дадените примери са свързани с конкретния разгледан казус. Една концесионна процедура и последвало осъществяване на концесия може да се отрази неблагоприятно на най-различни права и законни интереси на трети лица, които няма как да бъдат разгледани изчерпателно в рамките на настоящите бележки. За защитата си третите лица не следва да се “втурват” на всяка цена да обжалват решения на концедента по реда на ЗК. Най-често за тях ще липсва правен интерес от такава жалба. Това не означава, че защитата на съответното право не може да се проведе по друг ред, който е конкретно предвиден в закона. За да бъде такава защита ефективна, всяко засегнато трето лице трябва внимателно да прецени какви точно действия следва да предприеме, с оглед на всеки конкретен случай, включително да формулира точно претенциите си по вид, размер и насрещна страна по съответното производство.
За пълнота може да се посочат случаите в ЗПБ, при които третото лице, чийто имот се засяга от дейности по добив, съответно търсене и/или проучване на подземни богатства, може да се договори с концесионера, съответно титуляра на разрешение, за ползване на имота срещу обезщетение10. По този начин могат да се избегнат редица излишни съдебни спорове. Макар подобни хипотези да не са уредени в ЗК, не противоречи на закона договарянето между концесионер и трето лице при другите видове концесии, с цел улесняване осъществяването на конкретната концесия и съответно обезщетяване на третото лице, щом то търпи вреди от нея.
Не бива да се забравя, че и при евентуално договаряне между концесионер и трето лице, е недопустимо обжалване на актове на концедента по реда на ЗК или АПК11, защото административната фаза на концесионната процедура е приключила. Дори концедентът да се намесва по някакъв начин в отношенията между концесионера и третото лице, искането за такава защита няма да бъде допуснато изобщо за разглеждане по същество от КЗК, съответно от административния съд. След приключване на административната фаза, споровете относно развитието на концесионното правоотношение се разглеждат основно по реда на гражданското съдопроизводство, освен когато не се касае до отделни административни производства, които, макар и свързани с концесионното правоотношение, не са част от него.
Ясен КОВАЧЕВ, адвокат
_____________
1 Обн. ДВ, бр. 50 от 03.07.2009 г.
2 Данните за решенията на МС и определенията по разглеждания случай са общодостъпни поради обнародването им в ДВ, съответно публикуването им на електронните страници на МС, КЗК и Върховния административен съд (ВАС).
3 Хипотезите на чл. 13, ал. 1 ЗК.
4 Втората явно е по-рядката от възможните хипотези.
5 Особено ако се касае за изключителна държавна собственост, респективно публична държавна или общинска собственост.
6 По-подробно относно видовете владение виж Таджер, В., “Владение”, С., 1991, изд. “Софи-Р”, стр. 61-84 и Василев, Л., “Българско вещно право”, С., 1995, Университетско издателство “Св. Климент Охридски”, стр. 615-648.
7 По-подробно по тези въпроси виж Таджер, В., ц.с., стр. 130-157 и Василев, Л., ц.с., стр. 648-704.
8 Член 72, ал. 3 ЗС.
9 Тези правила се намират в чл. 60-61 и 55-59 от Закона за задълженията и договорите.
10 Член 74, ал. 2 и чл. 75, ал. 1 ЗПБ.
11 В последния случай при концесии за добив на подземни богатства.
