Коментар
Въпросите на заплащането на труда и на минималната работна заплата присъстват трайно в дневния ред на Международната организация на труда от създаването й през 1919 г. И това е обяснимо: тези въпроси имат жизнено важно значение за милиони трудещи се, за които работната заплата е основен и често пъти – единствен източник на доходи за тяхната и на членовете на семейството им издръжка. Те са включени още в Преамбюла на Устава на МОТ при учредяването на организацията, във Филаделфийската Декларация за целите и задачите й от 10.05.1944 г., като „заплата на жизнения минимум за всички, които имат работа и имат нужда от закрила“( чл. ІІІ, б. „d“), която е част от Устава на Организацията и очерта пътя за нейното бъдеще развитие и дейност до края на ХХ век. Тя продължава да е актуална и през ХХІ век.1
Това обяснява наличието на 3 важни конвенции на МОТ за минималната работна заплата (Конвенция за минималната работна заплата, 1928 г., Конвенция № 99 за минималната работна заплата – земеделие, 1951 г., Конвенция № 131 за минималната работна заплата, 1970 г.) и Конвенция № 95 за закрилата на работната заплата, 1949 г., както и на две препоръки (Препоръка № 85, 1949, допълваща Конвенция № 99 и Препоръка № 135, 1970 г., допълваща Конвенция № 131).2
Конвенция № 131 за минималната работна заплата от 1970 г. е последната по време на приемането й, и нейната ратификация от България, макар и закъсняла, заслужава да бъде подкрепена и приветствана. Тя не е загубила значението си и нейната ратификация от страната ни има важно значение за днешното и за бъдещото развитие на закрилата и защитата на правото на трудово възнаграждение на работниците и служителите – като основно право на гражданите.
Както голяма част от конвенциите на МОТ (техният брой в края на 2017 г. е 186 плюс 9 протокола), така и Конвенция № 131 (в следващите редове наричана за краткост „Конвенцията“ или „Конвенция № 131“) е сравнително малък по обем международен нормативен договор и съдържа едва 6 члена „по същество“ на специфичната уредба, но нейното съдържание е богато.
Конвенцията има широко приложно поле. За разлика от предхождащите я две конвенции на МОТ по минималната работна заплата (Конвенция № 26 и Конвенция № 99), които по установената традиция в практиката на МОТ в периода между двете световни войни и до към 60-те години на ХХ век) по отделни въпроси на трудовите и осигурителните отношения се приемат по две „паралелни“ конвенции на МОТ – една, отнасяща се за заетите лица в индустрията, и друга – за заетите лица в земеделието.
Конвенция № 131 е „кодифицираща“ конвенция и се прилага за „всички групи наемни работници, чиито условия на труд са такива, че изискват да се осигури тяхната закрила,“ независимо от сектора, в който са наети – индустрия, земеделие, строителство, транспорт, търговия и др.
Основната идея на Конвенцията, следвайки в това отношение предхождащите я Конвенции № 26 и № 99, не е да определя размера на минималната работна заплата, закрилата на изплащането и други подобни въпроси на работната заплата, а да уреди механизма – реда, участващите в нея органи, и процедурата при следването на които се определя минималната работна заплата. Това е специфичен зрителен ъгъл, от който се създава международната уредба на минималната работна заплата, който обаче надхвърля тесния, на пръв поглед ракурс, на възприетия подход и оказва дискретно, но осезателно влияние върху целия институт на минималната работна заплата и още по-общо – на работната заплата.
Такова е значението и влиянието и на Конвенция № 131, която към края на 2017 г. е ратифицирана от 53 държави членки на МОТ. Преди всичко тя официално признава и утвърждава значението на минималната работна заплата, въздига я в основно право на работниците, създава универсални правила за нея и по този начин издига международната й защита, обвързва с нея държавите, които са я ратифицирали, да я въведат във вътрешния си правов ред и национална практика. Това нейно значение надхвърля първото впечатление, което създава нейното заглавие.
Ключово значение и основен акцент в новата международна уредба е установеното задължение в чл. 1, § 2 на Конвенцията, че компетентната власт във всяка държава, която я е ратифицирала, установява минималната работна заплата в съгласие с представителните работодателски и синдикални организации, там, където такива организации съществуват. Това изискване има основно значение: то преодолява монопола на държавата, както и едностранното от работодателя въвеждане и определяне на минимална работна заплата, и предвижда нейното въвеждане на тристранна основа – с участието на представители на компетентната държавна власт, работодателските и синдикалните организации.
В случаите когато при ратификацията на Конвенцията някои групи от трудещите се не са включени в нейното приложно поле, компетентната власт на държавата, която я ратифицира, е длъжна да ги посочи изрично, като изложи мотивите си за това и в своите периодични доклади по прилагането на Конвенцията да посочва мерките, които е предприела по отношение на тях (чл. 1, § 1 от Конвенцията).
Установената минимална заплата в изпълнение на изискванията на Конвенцията от държавата, която я ратифицира, има задължителна сила и тя не може да намалява размера й, нито да нарушава прилагането й на практика. За всяко нарушение на механизма за установяване на минималната работна заплата, държава, която е страна по нея, трябва да предвижда и налага санкции на отговорните лица (чл. 2, § 1 от Конвенцията). С колективни трудови договори може обаче на общо основание да се предвижда по-висок размер на минималната работна заплата от установените нейни размери от държавата в националното й законодателство и правов ред (чл. 2, § 2 от Конвенцията).
Важно място в Конвенцията заема установяването на критериите, от които трябва да се ръководи държавата при определяне на нивото на минималната работна заплата (чл. 3 от Конвенцията). При тяхното определяне се търси гъвкаво и оптимално съчетаване на интересите на трудещите се с практиката и националните условия на страната. Тези критерии обхващат:
а) нуждите на трудещите се и на техните семейства, като се държи сметка за общото ниво на заплащането на труда в съответната страна, средствата за издръжка на живота и жизненото равнище, обезпеченията, които се предоставят от общественото осигуряване, и нивото на живот в сравнение с другите социални групи в обществото;
б) икономическите фактори в държавата, включително и икономическите изисквания, производителността на труда и интереса да се създава и поддържа високо на ниво на трудова заетост в съответната държава страна по конвенцията. Държавите, които ратифицират Конвенцията, са длъжни да конкретизират установените в нейния чл. 3 общи критерии при определяне на размерите на минималната работна заплата.
Посочените фактори насочват вниманието към точно и конкретно съобразяване на нивото на минималната работна заплата с общото обществено и икономическо развитие на страната и достигнатата степен на нейното развитие.
Всяка държава, която е ратифицирала Конвенция № 131, е длъжна да изработи и поддържа механизъм за определяне на националната работна заплата, който съответства на нейните национални условия и особености, и периодично да актуализира нейния размер.
Представители на представителните работодателски и синдикални организации се включват не само в установяването на механизма за определяне на минималната работна заплата, но и в неговото прилагане. Ако в съответната страна, ратифицирала Конвенция № 131, няма представителни работодателски и синдикални организации, за участие в обсъждането на въпросите на минималната работна заплата се привличат отделни представители на заинтересованите работодатели и работници (чл. 4 от Конвенцията). Идеята на Конвенцията е във всички случаи в обсъждането на въпросите за установяване на механизма за определяне на минималната работна заплата да се осигури участието на представители както на работодателите, така и на работниците.
Държавите, ратифицирали Конвенцията, са длъжни да предприемат необходимите мерки, съобразени с националните им условия, за упражняване на контрол върху приложението на установения механизъм за определяне на минималната работна заплата от инспекцията по труда (чл. 5 от Конвенцията).
Действащото българско трудово законодателство отговаря на редица важни изисквания на Конвенция № 131 на МОТ.
От години наред в страната съществува установен механизъм за определяне на национална минимална работна заплата, която е задължителна за всички работодатели и държавни органи, и под нивото на която не може да се определя размер на основната месечна работна заплата при 8-часов работен ден при 5-дневна работна седмица. Нейният размер се определя ежегодно от Министерския съвет (чл. 244, т. 1 КТ), който е и компетентната власт по смисъла на Конвенцията.
Преди определянето й от правителството нейният размер задължително се обсъжда от Националния съвет за тристранно сътрудничество, с участието на представители на представителните работодателски и синдикални организации (чл. 3-3а КТ). Определянето на размера й или неговото изменение, без да е предварително обсъден от Националния съвет за тристранно сътрудничество с участието на социалните партньори (представителните синдикални и работодателски организации) прави решението на Министерския съвет незаконно, поради неспазването на установения законов ред за неговото приемане. При оспорването му пред Върховния административен ред по реда на глава Х, раздел ІІІ от Административнопроцесуалния кодекс, ВАС отменя тези актове на МС като незаконни, поради издаването им в нарушаване на установения ред за тяхното издаване. В тези случаи въпросът се обсъжда в Националния съвет за тристранно сътрудничество с участието на социалните партньори и отново отива за приемане на решение от Министерския съвет.
Такива случаи в практиката възникнаха и те са поучителни. С Решение № 9289 от 04.12.2001 г., 5-членният състав на Върховния административен съд отмени като незаконосъобразни т. 2 и 3 от § 1 на ПМС № 212 от 28.09.2001 г., с които се увеличаваше цената на електрическата и топлинната енергия и на природния газ за битови нужди, без да са проведени тристранни консултации със социалните партньори, както изисква чл. 3, ал. 2 КТ (обн. ДВ, бр. 108 от 14.12.2001 г.
На същото основание Решение № 5698 от 17.12.2014 г. на І о. на ВАС отмени и ПМС № 419 от 17.12.2014 г. за определяне на нови размери на минималната работна заплата за страната (обн. ДВ, бр. 105 от 2015 г.).
Само преди една година беше прието и ПМС № 372 от 2016 г. (обн. ДВ, бр. 103 от 2016 г.), с което се определяше размерът на минималната работна заплата на 460 лв., без да са проведени консултации със социалните партньори в Националния съвет за тристранно сътрудничество. То беше веднага оспорено пред ВАС от двете представителни синдикални организации – КНСБ и КТ „Подкрепа“. Този път Министерският съвет сам си отмени издаденото от него Постановление през 2016 г. (обн. ДВ, бр. 103 от 2016 г.) и внесе въпроса за обсъждане в Националния съвет за тристранно сътрудничество. И след неговото обсъждане беше прието новото, сега действащо ПМС № 141 от 2017 г., което потвърди размера на минималната работна заплата за 2017 г. в размер на 460 лв. (обн. ДВ, бр. 58 от 2017 г.).
Определянето на минималната работна заплата на национално равнище с участието на представители на представителните синдикални и работодателски организации се извършва по реда, предвиден в чл. 3-3е КТ. Прилагането на този механизъм се контролира от Главната инспекция по труда, в рамките на нейните установени в закона (чл. 399-416 КТ) контролни и административнонаказателни правомощия (чл. 3399-416 КТ).
През последните години, с активното участие на социалните партньори, се определя размерът на националната минимална работна заплата, по принцип, считано от началото на календарната година. През последните 3 години нейният размер нараства и ще бъде увеличен от 460 лв. през 2017 г. на 510 лв. месечно за 2018 г.
Контролът за прилагането на механизма за определяне на минималната работна заплата и неговото прилагане се упражнява от Главната инспекция по труда, в изпълнение на нейните правомощия, уредени в глава ХІХ от Кодекса на труда. Изпълнението на контролните функции на Главната инспекция по труда при министъра на труда и социалната политика има важен принос за спазването на законовата уредба на минималната работна заплата, както и за цялостното прилагане на трудовото законодателство.
През ноември 2017 г. министърът на труда и социалната политика е депозирал в Министерския съвет доклад с предложение правителството да внесе в 44-то Народно събрание законопроект за ратифициране от България на Конвенция 131 за определяне на минималната работна заплата на Международната организация на труда, 1970 г.
Това е положителен знак за развитието на българското трудово законодателство. Ратификацията се предприема на основата на констатирано съответствие на българското законодателство и национална практика по редица основни изисквания на Конвенцията и утвърден от години механизъм за определяне на минималната работна заплата, с активното участие на представителните синдикални и работодателски организации.
Все пак заслужава да се отбележи, че съществуват и някои празноти в нашето законодателство, като например относно критериите, по които се определя размерът на минималната месечна работна заплата по чл. 3 от Конвенцията.
В действащото законодателство, в сравнение с изискванията на Конвенция № 131, тези критерии не са изрично уредени, така, както те са установени в посочената разпоредба на Конвенцията. Ето защо, периодът от ратифицирането на Конвенция № 131 от Народното събрание и депозирането на ратификационния акт на Генералния директор на Международното бюро на труда до влизането на ратифицираната конвенция в сила за България (така нареченото субективно влизане в сила на ратифицираните международни нормативни договори за държавите, които са ги ратифицирали), което обхваща около година, трябва да бъде използвано за изпълнение на задължението за страната, което произтича от чл. 3 от Конвенция № 131.
В заключение ще посочим, че ратификацията на Конвенция № 131 на МОТ е необходима, желателна и полезна. Тя ще стабилизира съществуващата и досега законова уредба, ще я затвърди и ще създаде допълнителни правни гаранции за нейното прилагане в бъдеще, защото, освен досегашната уредба във вътрешното законодателство, ще създаде и международноправни гаранции за прилагането, които произтичат от задълженията на България от разпоредбите на Конвенцията. Те ще станат част от вътрешното законодателство, ще го обогатят и ще имат предимство пред нормите на вътрешното право, на основание чл. 5, ал. 4 от Конституцията на Република България. Контролните органи на Международната организация по труда за прилагане на ратифицираните конвенции ще упражняват контрол и върху прилагането на Конвенция № 131 във вътрешното законодателство и националната практика в страната ни.
Проф. д.ю.н. Васил МРЪЧКОВ
_________
1 Supiot, Al., L’esprit de la Philadelphie, Paris, Seuil, 2010, 179 pages.
2 Salaires minima. Méthodes de fixation, application et contrôle, Rapport III, Partie (4B), BIT,Genève, 1992, p. 3-172.
