По принцип бенефициентите на безвъзмездна финансова помощ1 от Структурните фондове на Европейския съюз и от Програма ФАР на Европейския съюз са длъжни да изразходват средствата по правилата на ЗОП и подзаконовите актове по прилагането му. Когато бенефициентите нямат качеството възложител
по смисъла на ЗОП, такова задължение би могло да се предвиди в същия закон, като по този начин би се разширило приложното му поле. Законодателят не възприе този подход, поради което Министерският съвет прие нарочни процедурни правила. По същество те принадлежат към материята на обществените поръчки и следват същите принципни положения – осигуряване на ефективност, ефикасност и икономичност при разходването на средствата, публичност и прозрачност на процедурите, равнопоставеност на кандидатите и участниците и недопускане на дискриминация, както и осигуряване на свободна и честна конкуренция.
Правилата се съдържат в Постановления № 55 от 12.03.2007 г. за условията и реда за определяне на изпълнител от страна на бенефициентите на договорена безвъзмездна финансова помощ от Структурните фондове на Европейския съюз и от Програма ФАР на Европейския съюз.2 От друга страна, следва да се има предвид, че процедурите за възлагане на договори по Програма ФАР се уреждат от няколко акта на ЕС, чието съдържание е подробно отразено в Практическо ръководство за договорни процедури, финансирани от общия бюджет на Европейските общности, по отношение на външни дейности.3 Ръководството не е нормативен акт. В правото на ЕС уредбата се съдържа в няколко регламента.4 Структурните фондове се уреждат от множество актове на ЕС, като за периода 2007-2013 г. са в сила няколко по-общи регламента.5
1. Приложно поле на правилата
1.1. Обекти на възлагане от страна на бенефициентите са строителство (включително отделни строително-монтажни работи), доставки и услуги. В постановлението не се изяснява подробно съдържанието на тези понятия, поради което се поставя въпросът за прилагането по аналогия на уредбата в ЗОП. Сходството на хипотезите налага положителния отговор. Аргумент за това е начинът, по който е дефинирано понятието “строително-монтажни работи” в § 1, т. 18 от Допълнителната разпоредба на постановлението – такива са видовете дейности, включени в раздел 45 на Класификатора на обществените поръчки. Към доставката на машини и съоръжения се включват и всички допълнителни дейности, свързани с транспорта, монтажа, въвеждането им в експлоатация, както и обучение на персонала.
1.2. Субекти на процедурите за определяне на изпълнител са бенефициентите и кандидатите за изпълнители. Бенефициентите определят изпълнител по този ред, когато не са възложители по смисъла на чл. 7 и чл. 14, ал. 4 и 5 ЗОП и чл. 1, ал. 4 НВМОП. Бенефициенти са всички физически и юридически лица и техни обединения, които по силата на договор получават безвъзмездна финансова помощ за изпълнение на одобрен проект.6 Договорът се сключва с Изпълнителната агенция по Програма ФАР (когато проектът се финансира със средства по програмата), съответно с Управляващ орган по Оперативна програма (когато проектът се финансира със средства от Структурните фондове на ЕС).
Кандидат може да бъде всяко българско или чуждестранно физическо или юридическо лице, както и техни обединения. За разлика от ЗОП, в постановлението не се прави разлика между кандидати и участници. Изпълнител е кандидат в процедура, с когото бенефициентът е сключил договор за строителство, доставка или услуга.
1.3. Постановлението се прилага, когато размерът на договорената безвъзмездна финансова помощ е по-голям от 50 на сто от общата сума на одобрения проект. Когато размерът на безвъзмездната финансова помощ не надвишава този относително определен стойностен праг, Изпълнителната агенция по Програма ФАР на Европейския съюз, съответно Управляващият орган на Оперативната програма, може да определи стойностни прагове, над които да се прилага редът на постановлението.
В случаите, когато размерът на договорената безвъзмездна финансова помощ от Европейския съюз е по-малък или равен на 45 000 лв. без ДДС за строителство и по-малък или равен на 15 000 лв. без ДДС за доставки и услуги, бенефициентите могат да не провеждат процедура. Те доказват извършения разход с първичен счетоводен документ или по определен от Изпълнителната агенция по Програма ФАР, съответно от Управляващия орган на Оперативната програма, подходящ начин.
2. Общи правила за процедурите за определяне на изпълнител
Процедура за определяне на изпълнител е нормативно установеният ред, по който бенефициентите и кандидатите извършват определени действия с цел да бъде определен изпълнител,7 с който да сключи договор, плащанията по който изцяло или отчасти ще се извършат със средства, предоставени като безвъзмездна финансова помощ.
Макар и да не са обособени структурно, за предвидените в чл. 7 от постановлението процедури съществуват някои общи правила. Те не се прилагат само при възлагане на изпълнението чрез избор на подходяща оферта, в който случай по същество не се провежда процедура.
2.1. Откриване на процедура
Бенефициентите са длъжни да обявят планираните от тях процедури чрез публикуване на обява най-малко в един национален ежедневник. Бенефициентът публикува обявата и на интернет страницата на Изпълнителната агенция по Програма ФАР, съответно на Управляващия орган на Оперативната програма. Обявата трябва да съдържа най-малко информацията, предвидена в чл. 14, ал. 2 от постановлението.
Наред с обявата, бенефициентите подготвят и пояснителен документ, съдържащ цялостно описание на предмета на процедурата за определяне на изпълнител. В него бенефициентът задължително включва и списък на документите, които следва да съдържат офертите, а в случай на ограничен избор – заявленията за участие. Пояснителният документ се изготвя съгласно типов образец.8 Пояснителният документ се предоставя на всеки заявил интерес кандидат чрез предоставянето му на ръка, чрез изпращане по електронна поща, или по пощата (когато запитващото лице е превело на бенефициента стойността на пощенските разходи), или чрез изпращане по факс.
При процедурата на договаряне бенефициентът изготвя списък на кандидатите, които смята да покани, и проект на покана.
При провеждането на процедурите бенефициентите задължително прилагат утвърдена типова документация. Документацията за участие в процедурата трябва да съдържа информацията, посочена в чл. 17, ал. 1 от постановлението. Документацията за участие може да се получава до изтичането на срока за подаване на офертите или заявленията. Бенефициентите не могат да включват в документацията условия, които необосновано препятстват участието на лица в процедурите, или насочващи към определена марка, патент, процес, производител или тип, чрез описание, посочване на лого или наименование.
В документацията бенефициентът определя техническите спецификации. Правилата за спецификациите съответстват на тези по ЗОП (чл. 30-32).
2.2. Представяне на оферти и гаранции
При изготвяне на офертата кандидатите трябва да се придържат точно към обявените от бенефициента условия. Офертата трябва да съдържа задължително документите, посочени в чл. 35, ал. 2 от постановлението. Кандидатите декларират, че представените от тях оферти са валидни до срока за сключване на договора, посочен от бенефициента в пояснителния документ. Всеки кандидат има право да представи само една оферта. Ако бенефициентът е допуснал представяне на варианти, кандидатът може да предложи няколко варианта на офертата си. Подизпълнител в офертата на друг кандидат не може да представи самостоятелна оферта. Офертата се представя в запечатан непрозрачен плик от кандидата лично или от упълномощен от него представител или по пощата с препоръчано писмо с обратна разписка.
Представянето на гаранция за участие е задължително само ако бенефициентът е поискал такава. Размерът на гаранцията се определя в абсолютна сума, но не повече от 1 на сто от прогнозната стойност на договора. Бенефициентът може да включи в проекта на договор гаранции, осигуряващи доброто му изпълнение. Размерът на гаранцията се определя като процент от стойността на договора, но не повече от 5 на сто. Изпълнителната агенция по Програма ФАР, съответно Управляващият орган на Оперативната програма, може да задължи бенефициента да включи гаранция за участие и за добро изпълнение, както и да определи вида на гаранцията и размера й в процент.
2.3. Назначаване на комисия и правила за дейността й
Бенефициентът назначава комисия в състав най-малко трима членове. Членовете на комисията трябва да притежават необходимата професионална квалификация и практически опит в съответствие с предмета и сложността на процедурата. Комисията се назначава със заповед или с решение на бенефициента, с което бенефициентът определя срок за приключване работата й.
Членове на комисия могат да бъдат само лица, които нямат материален интерес от определянето на даден кандидат за изпълнител; и не са “свързани лица” по смисъла на ТЗ с кандидат в процедурата или с посочените от него подизпълнители, или с членове на техните управителни или контролни органи.
Комисията отваря пликовете на кандидатите по реда на постъпването им и проверява съответствието на офертите със списъка, отразяващ тяхното съдържание и обявените от бенефициента условия. При отварянето на офертите най-малко трима членове на комисията подписват всички приложения, които комисията ще оценява. Кандидатите в процедурата или техни упълномощени представители могат да присъстват при отварянето на пликовете.
Дейностите на комисията след отварянето на офертите до приключване на дейността се провеждат при закрити врата. Решенията на комисията се вземат с обикновено мнозинство от членовете й.
Критерият за определяне на изпълнител от бенефициента може да бъде най-ниска предложена цена или икономически най-изгодна оферта.9 Изпълнителната агенция по Програма ФАР, съответно Управляващият орган на Оперативна програма, може да изиска бенефициентът да приложи определен критерий, както и да определят съставните показатели и относителната им тежест при определяне на икономически най-изгодната оферта.
Комисията предлага на бенефициента да отстрани от участие в процедура за определяне на изпълнител кандидат:
– за когото са налице посочените в чл. 31, ал. 1 пречки за участие. Те са същите, както по чл. 47, ал. 1 ЗОП;
– ако са налице пречките, посочени в описателния документ. Допустимо е бенефициентът да предвиди някоя от посочените в чл. 31, ал. 2 пречки, които имат факултативен характер, подобно на пречките по чл. 47, ал. 2 ЗОП. По искане на Изпълнителната агенция по Програма ФАР, съответно на Управляващия орган на Оперативната програма, бенефициентът може да е задължен да предвиди тези пречки;
– ако е представил непълна оферта;
– ако е представил оферта, неотговаряща на предварително обявените условия от бенефициента.
Пречките се отнасят за физическите и юридическите лица и за членовете на органите за управление и контрол на юридическите лица, когато това е приложимо. Когато кандидатът предвижда участието на подизпълнители, изискванията се прилагат и за тях.
В случай че кандидат е чуждестранно лице, то се отстранява, ако са налице обстоятелства, еквивалентни на посочените, съгласно законодателството на страната, в която лицето е установено или регистрирано. Не може да бъде отстраняван кандидат, ако той има право да осъществява съответната услуга в държава членка на ЕС, в която е установен.
2.4. Приключване на процедурата
Комисията изготвя протокол с класиране на кандидатите, в който се посочват и отстранените кандидати, и причините за това. Протоколът се съставя по типов образец и се подписва от всички членове. На кандидатите в процедурата се предоставя достъп до протокола от работата на комисията.
Въз основа на протокола бенефициентът издава решение, с което определя за изпълнител класирания на първо място. Бенефициентът изпраща решението на всички кандидати в 5-дневен срок от издаването му, като на първия класиран кандидат едновременно се изпраща и покана за сключване на договор.
Бенефициентът сключва писмен договор за изпълнение с определения за изпълнител кандидат в срок не по-дълъг от 30 дни от приключване на процедурата. Договорът задължително включва предложените условия, включени в офертата на избрания изпълнител.
Не се сключва договор с кандидат, спечелил процедура за определяне на изпълнител, който преди сключване на договора:
– не представи документите за удостоверяване липсата на основания за отстраняване;
– не предостави изискуема от бенефициента гаранция за изпълнение, ако такава се предвижда.
Бенефициентът може да избере следващия в класирането кандидат или да прекрати процедурата за определяне на изпълнител.
За всички неуредени въпроси във връзка със сключването, изпълнението и прекратяването на договора за изпълнение се прилагат разпоредбите на Търговския закон и на Закона за задълженията и договорите. Договорът не може да бъде изменян или допълван, освен след писмено съгласуване с Изпълнителната агенция по Програма ФАР, съответно с Управляващия орган на Оперативна програма.
Бенефициентът прекратява процедурата за определяне на изпълнител с мотивирано решение при наличие на същите основания, предвидени в чл. 39 ЗОП.
3. Видове процедури
Бенефициентите провеждат открит или ограничен избор, освен ако са налице предпоставки за провеждане на договаряне или избор на подходяща оферта.
3.1. Открит избор е процедура, при която право да подават оферти имат всички заинтересувани лица.
Срокът за получаване на офертите трябва да е съобразен с обема и сложността на предмета и не може да бъде по-кратък от 15 дни от датата на публикуването на обявата.
3.2. Ограничен избор е процедура, при която оферти могат да подават само кандидати, които са получили покана от бенефициента след предварителен подбор.
При тази процедура срокът за получаване на заявленията за участие не може да бъде по-кратък от 10 дни, считано от датата на публикуването на обявата.
В пояснителния документ бенефициентът може да ограничи броя на кандидатите, които възнамерява да покани да представят оферти, като този брой не може да бъде по-малък от 3.
Всеки кандидат може да подаде заявление за участие в предварителен подбор. Комисията разглежда постъпилите заявления и извършва подбор на кандидатите въз основа на представените документи, удостоверяващи тяхното икономическо и финансово състояние, техническата им възможност и/или квалификация за изпълнение на поръчката. Бенефициентът обявява с решение или заповед кандидатите, предложени от комисията, които ще бъдат поканени да представят оферти.
На всички определени кандидати бенефициентът изпраща писмена покана за представяне на оферти. Разглеждането, оценката и класирането на офертите, определянето на изпълнител и сключването на договора се извършват по реда на открития избор.
3.3. Договаряне е процедура, при която бенефициентът кани на преговори посочени от него кандидати. Поканени трябва да бъдат най-малко трима кандидати, с изключение на случаите по чл. 13, ал. 1, т. 2, 3 и 6, в които бенефициентът може да проведе преговори с един кандидат. Вън от тези случаи Изпълнителната агенция по Програма ФАР, съответно Управляващият орган на Оперативната програма, могат да разрешат на бенефициента да преговаря само с един кандидат въз основа на искане, което се мотивира с наличието на изключителни обстоятелства.
Договаряне се провежда и когато размерът на договорената безвъзмездна финансова помощ за договори за доставки или услуги има следните стойности без ДДС – по-голям от 30 000 лв. и по-малък или равен на 50 000 лв.; при договорите за строителство – ако размерът без ДДС е по-голям от 100 000 лв. и по-малък или равен на 200 000 лв.
Изборът на договаряне е ограничен до хипотезите, посочени в чл. 13 от постановлението. Позоваването на тези обстоятелства задължително се съгласува с Изпълнителната агенция по Програма ФАР, съответно с Управляващия орган на Оперативната програма.
Бенефициентът изпраща покана на избраните от него кандидати, като към поканата прилага документацията. Поканата за договаряне трябва да съдържа информацията, посочена в чл. 59 от постановлението.
Назначената от бенефициента комисия провежда договарянето с поканените кандидати, в случай че са постъпили оферти минимум от двама кандидати. Комисията изготвя протоколи за преговорите, водени с всеки отделен кандидат. Данните от протоколите се обобщават в заключителен протокол, който съдържа класиране на кандидатите и предложение за сключване на договор с класирания на първо място кандидат. Определянето на изпълнител и сключването на договора става по общия ред.
3.4. Избор на подходяща оферта е процедура, при която бенефициентът определя изпълнител, като се стреми да избере най-малко от 3 оферти икономически най-изгодното предложение или предложението, съдържащо най-ниска цена.
Избор на подходяща оферта се провежда във всички случаи, когато размерът на договорената безвъзмездна финансова помощ за съответните договори има следните стойности без ДДС: при доставки или услуги – по-голям от 15 000 лв. и по-малък или равен на 30 000 лв.; при строителство – по-голям от 45 000 лв. и по-малък или равен на 100 000 лв. Когато процедурата бъде прекратена два последователни пъти поради непредставяне минимум на две оферти, бенефициентът провежда процедура избор на подходяща оферта.
Бенефициентът следва да събере и оцени посочения брой оферти със съпоставими параметри. В случай на обективна невъзможност за събиране на три оферти бенефициентът обосновава пред Изпълнителната агенция по Програма ФАР, съответно пред Управляващия орган на Оперативната програма, събирането на по-малък брой оферти.10
4. Контрол и санкции
Спазването на процедурните изисквания е възложено на органите, отговарящи за финансирането на бенефициентите. Това са Изпълнителните агенции по Програма ФАР,11 съответно Управляващите органи на оперативни програми.12 Те осъществяват предварителен, текущ и последващ контрол за прилагането на процедурите. Тяхно право е да дават задължителни за изпълнение указания за вида на процедурата, за критериите за избор на изпълнител, на процеса на оценка и други подобни. Органите се подпомагат от звената за изпълнение на проекти, съответно междинните звена.13
Видът и конкретните мерки за осъществяване на контрол се определят от Изпълнителните агенции по Програма ФАР, съответно от Управляващите органи на оперативни програми.
Гаранция за осъществяване на контролните функции е задължението на бенефициентите да уведомяват контролните органи за датата, часа и мястото на отваряне на офертите или заявленията най-късно 10 дни преди посочената дата. На контрол подлежат и протоколът от работата на комисията и решението или заповедта за определяне на изпълнител.
За нарушение на разпоредбите на постановлението и ако деянието не представлява престъпление, се носи административно-наказателна отговорност по чл. 32 ЗАНН. Когато нарушението е извършено от юридическо лице или от едноличен търговец, се налага имуществена санкция в размер от 1000 до 5000 лв. Отговорността се погасява в срок 6 месеца от деня, в който нарушителят е открит, или до 3 години от извършване на нарушението.
Актовете за установяване на нарушения по постановлението се съставят от длъжностни лица на АДВФИ. Затова при установяване на нарушения по изпълнение на постановлението контролните органи сигнализират органите на АДВФИ. Наказателните постановления се издават от министъра на финансите или от оправомощени от него длъжностни лица. Установяването на нарушенията, издаването, обжалването и изпълнението на наказателните постановления се извършват по реда на ЗАНН.
Доц. д-р Методи МАРКОВ
__________________
1 Безвъзмездна финансова помощ от Европейския съюз са средства, предоставени от Структурните фондове или от Програма ФАР на ЕС, включително съответното национално съфинансиране, които заедно формират общия размер на ресурсите за предоставяне на безвъзмездната финансова помощ на бенефициент с цел подпомагане постигането на определен резултат.
2 ДВ, бр. 24 от 2007 г., в сила от 20.03.2007 г.
3 Ръководството може да бъде намерено в сайта на Министерството на финансите на адрес: http://www.minfin.government.bg/bg/page/81.
4 Това са:
Регламент № 1605/2002 г. на Съвета от 25.06.2002 г. относно бюджетния ред за общия финансов план на Европейските общности (ОВ, № L 248/16.09.2002 г.), изменен с Регламент (ЕО) 1995/2006;
Регламент № 2342/2002 г. на Комисията от 23.12.2002 г., съдържащ правила за прилагане на Регламент № 1605/2002 г. на Съвета от 25.06.2002 г., относно бюджетния ред за общия финансов план на Европейските общности (ОВ, № L 357/31.12.2002 г.), изменен с Регламент (ЕС) 1248/2006;
Решение на Комисията (SEC) (2003) 387/2, с което са приети Общите правила за договорите за услуги, доставки и строителни дейности, финансирани от общия бюджет на Европейските общности, в процеса на сътрудничество с трети страни (необнародвано);
Регламент на Съвета № 95/2998 за защита на финансовите интереси на Общността;
Регламент № 1681/1994 г. на Комисията от 11.07.1994 г. относно нередности и възстановяване на неправилно получени суми във връзка с финансиране на структурните политики и организацията на информационната система в тази област (ОВ, № L 178/12.07.1994 г.).
5 Те са приети през 2006 г., както следва:
Регламент (ЕО) № 1080/2006 на Европейския парламент и на Съвета относно Европейския фонд за регионално развитие и за отмяна на Регламент № 1783/1999 г. (ОВ, № L 210/2006 г.);
Регламент (ЕО) № 1081/2006 на Европейския парламент и на Съвета относно Европейския социален фонд и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1784/1999 г. (ОВ, № L 210/2006 г.);
Регламент (ЕО) № 1082/2006 на Европейския парламент и на Съвета относно Европейско обединение за териториално сътрудничество (ОВ, № L 210/2006 г.);
Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета от 11.07.2006 г. относно определянето на общи разпоредби за Европейския регионален фонд, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1260/1999 г. (ОВ, № L 210/2006 г.);
Регламент (ЕО) № 1084/2006 на Съвета за създаване на Кохезионен фонд и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1164/1994 г. (ОВ, № L 210/2006 г.);
Регламент (ЕО) № 1828/2006 на Комисията от 08.12.2006 г. за определяне на правила за прилагането на Регламент (ЕО) № 1083/2006 г. на Съвета и на Регламент (ЕО) № 1080/2006 г. на Европейския парламент и на Съвета относно Европейския фонд за регионално развитие (ОВ, № L 371/2006).
6 Одобрен проект е проект, предложен на Изпълнителна агенция по Програма ФАР, съответно на Управляващ орган на Оперативна програма, който той приема да финансира със средства, определими като безвъзмездна финансова помощ по смисъла на постановлението § 1, т. 14 от постановлението.
7 В § 1, т. 16 от постановлението процедурата се определя като “система от свързани правила, при съблюдаването на които бенефициент се стреми да избере изпълнител”.
8 Образец е типова стандартизирана форма, утвърдена от министъра на финансите § 1, т. 12 от постановлението.
9 Икономически най-изгодна оферта е тази оферта, която отговаря в най-голяма степен на предварително обявените от бенефициента показатели и тяхната тежест по отношение на качество, цена, технически преимущества, естетически и функционални характеристики, характеристики, свързани с опазване на околната среда, оперативни разходи, гаранционно обслужване и техническа помощ, срок за изпълнение и други § 1, т. 7 от постановлението.
10 Обективна невъзможност са обстоятелства, породени от причини, независещи от бенефициента, или обстоятелства, върху които той не може да въздейства, въз основа на които посочените в постановлението условия и срокове не могат да бъдат спазени или спазването им би довело до необосновани загуби § 1, т. 11 от постановлението.
11 Изпълнителната агенция по Програма ФАР на Европейския съюз е административна структура, ангажирана с подготовката и провеждането на публичните търгове, сключване на договорите, извършване на плащанията и финансовата отчетност, както и с техническото изпълнение по отношение на проектите, посочени в даден финансов меморандум, съгласно установените процедури във Финансовото споразумение между националния ръководител и ръководителя на програма по съответния финансов меморандум § 1, т. 6 от постановлението.
12 Управляващ орган е административна структура, осъществяваща функцията по управление на Оперативната програма и отговорна за нейното ефективно, ефикасно и законосъобразно изпълнение § 1, т. 22 от постановлението.
13 Звено за изпълнение на проекти е структура, отговорна за техническото изпълнение на проекта § 1, т. 5. Междинно звено е структурата, която действа под отговорността на Управляващия орган на съответната Оперативна програма § 1, т. 8 от постановлението.
