Въпросите на възстановяването, поддържането и подобряването на сградния фонд нямат систематична и подробна уредба в ЗУТ. На тях са посветени само отделни разпоредби, сред които основно е значението на чл. 169 и 179 ЗУТ 1 .
Член 169 ЗУТ се намира в част III – “Строителство”, глава IX – “Начало на строителството и взаимоотношения в строителния процес”, раздел III “Изисквания към строежите”. Според чл. 169 ЗУТ строежите трябва да бъдат проектирани, изпълнени и ПОДДЪРЖАНИ в съответствие с нормативните актове и техническите спецификации, така че да покрият ред изисквания (чл. 169, ал. 1, т. 1-6 ЗУТ). Не може да не се констатира, че споменаването на “поддържането” редом с проектирането и изпълнението е по-скоро за пълнота на изброяването, без особена нормативна логика. Глава IX от част III е насочена към новото строителство и не случайно носи наименованието “Начало на строителството и взаимоотношения в строителния процес”.
След абстрактно формулирания чл. 169 ЗУТ изоставя въпросите на поддържането и подобряването на сградния фонд, за да се върне отново към тях в чл. 179 ЗУТ. Нормата се намира непосредствено след уредбата на завършване на строителството и неговото приемане. Eдва ли мястото на разпоредба, касаеща поддържането на сградите, е в глава единадесета на ЗУТ, озаглавена “Завършване на строителството. Разрешение за ползване”. При голяма част от сградите у нас строителството е завършило преди десетилетия, а поддържането им поставя проблеми, нямащи нищо общо с начина, по който те са били завършени и приети.
Задължени лица по чл. 179 ЗУТ
Съгласно чл. 47, ал. 1 от предхождащия ЗУТ Закон за териториално и селищно устройство – ЗТСУ (отм.) задължението за поддържане на сградите в добро състояние беше на “ собствениците, съответно учрежденията, стопанските и обществените организации, които стопанисват и управляват сградите и постройките”. Задължени лица – освен собствениците – са и тези юридически лица, на които е ПРЕДОСТАВЕНА ЗА СТОПАНИСВАНЕ т.нар. “социалистическа” (държавна, кооперативна и на обществените организации) собственост.
Очевидно авторите на ЗУТ са се опитали да осъвременят нормата на ЗТСУ, като са заличили термина “стопанисване” (употребен впрочем в чл. 18, ал. 6 и чл. 106 от действаща Конституция) и са дали възможно най-широка формулировка. Като резултат в разпоредбата вече се говори само за “лица” и за “управление”.
Кои обаче са лицата-несобственици, които управляват чужди имоти и са длъжни да ги поддържат в “добро състояние и в изискващия се вид”? Терминът “управление” е твърде многозначен и се използва в най-различен смисъл в правните подотрасли. В различните си значения той може да включи като “управляващи” владелците на имоти, държателите (наематели, заематели, арендатори и т.н.), носителите на ограничени вещни права (ползватели, суперфициари, концесионери, притежатели на суперфиции); а също и други “управители” на имущество – гестори, членове на управителни органи на юридически лица и т.н.
Не всички от тези лица имат право, а още по-малко са длъжни да поддържат имоти, на които не са собственици. Например наемателите не само, че не са длъжни, но нямат и право да извършват значителни ремонти и подобрения в имотите (чл. 231, ал. 2 ЗЗД). Притежателите на вещно право на ползване следва да поддържат вещта в състоянието, в което са я приели, и нямат право да я ремонтират основно или да я подобряват (чл. 57, ал. 1 ЗС). Заемателят за послужване е длъжен да понася само обикновените разноски за поддържането, запазването и използването на вещта (чл. 245, ал. 1 ЗЗД). Различните управители и членове на управителни съвети нямат задължение за поддържане на вещта извън това на юридическото лице-собственик и т.н.
Би следвало да считаме, че публично ЗАДЪЛЖЕНИЕ за поддържане на имота биха могли да имат само тези носители на вещни или облигационни права, които имат ПРАВО да осъществят това поддържане. “За невъзможното няма задължение”.
Какви имоти следва да бъдат поддържани
Неясноти в разпоредбата на чл. 179, ал. 1 ЗУТ има по отношение на имотите, които трябва да бъдат поддържани. В чл. 47, ал. 1 ЗТСУ (отм.) законодателят ограничаваше задължението до поддържане на “сгради и постройки”. Сега действащата разпоредба е с разширено приложно поле и се отнася до “строежи” и до “поземлени имоти”.
Терминът “строежи” е дефиниран в параграф 5, т. 38 от Допълнителните разпоредби на ЗУТ като “ надземни, полуподземни, подземни и подводни сгради, постройки, пристройки, надстройки, огради, мрежи и съоръжения на техническата инфраструктура, благоустройствени и спортни съоръжения, както и техните основни ремонти, реконструкции и преустройства с и без промяна на предназначението”. Очевидно е, че под “строежи” се имат предвид, от една страна, предмети на правото (сгради, мрежи, съоръжения и т.н.), но също и юридически факти – действия по извършване на ремонти, реконструкции и преустройства. Това прави т. 38 от параграф 5 от ДР на ЗУТ неточно формулирана норма. На строително-монтажните работи (СМР) е дадено определение в т. 40 от същия параграф и не е следвало въобще те да се прибавят механично и в т. 38, където изглежда,че основното е да се изброят видовете “постройки” (посочени също и в чл. 12 ЗУТ).
Корективното и разумно тълкуване налага да считаме, че думата “строежи” в контекста на чл. 179, ал. 1 ЗУТ е равнозначна на сгради, мрежи и съоръжения.
Иначе, по чл. 179, ал. 1 ЗУТ обект на поддържането са и “поземлени имоти”. Поземлените имоти са определени в т.2 от параграф 5 на ЗУТ като “част от територията, включително и тази, която трайно е покрита с вода, определена с граници съобразно правото на собственост”.
Подобна формулировка, макар и целесъобразна в някои случаи, има прекалено широко съдържание за целите на чл. 179, ал. 1 ЗУТ. Уместно е разширяването на разпоредбата относно незастроените поземлени имоти в рамките на населени места. Но едва ли ЗУТ би следвало да се набърква и във въпросите на поддържането на земеделски, горски и водни имоти, на защитени територии, ж.п. линии, пътища и др., за които действат специални закони.
Ако ще се създава уредба на всички тези многобройни хипотези, са необходими и съответните подробни разпоредби, а такива в ЗУТ няма.
Въпросът за срока за изпълнение – чл. 179, ал. 2 ЗУТ
Член 179, ал. 2 ЗУТ щрихира процедура по установяване на необходимостта от извършване на поддържане на един имот. Но за съжаление, като възпроизвежда втората част от чл. 44 ЗТСУ, чл. 179, ал. 2 пропуска да отбележи, че в заповедта на кмета на общината той следва да даде ОПРЕДЕЛЕН СРОК на лицата да изпълнят задълженията си по възстановяване и поддържане на имотите. Можем само да гадаем дали това е проява на някаква демагогска “строгост” или става въпрос за обикновен пропуск на ЗУТ, но и в двата случая е съвсем ясно, че лицата не могат да извършат един предписан ремонт “от днес за утре”. За всеки ремонт поначало е необходима както финансова готовност, така и една неизбежна подготвителна работа и технологичен срок за самите работи. Това че ремонтите са належащи и неправомерно са били просрочвани години наред, едва ли може да е основание за издаване на абсурдни заповеди, по които лицето a priori да е нарушител. Следва да се прави разлика между:
– принципното неизпълнение на общото задължение за поддържане на имота; и
– просрочване на задължението по заповедта на кмета на общината.
По първото установено в закона публично задължение лицето наистина е в просрочие, но в някои случаи това просрочие е донякъде извинително, доколкото въпросите на ремонтите на сградите са поначало личен интерес, а не може да се очаква всички лица да познават в детайли нормативните изисквания . Не са за подценяване и чисто субективните моменти в преценката за необходимите разноски и трудностите необходимите разноски да бъдат отделени от подобренията. 2
По второто задължение – лицето не бива да бъде поставяно a priori в просрочие, тъй като това само ще стимулира автоматичното отхвърляне на заповедта, формирането на лично решение за нейното обжалване и т.н. От гледна точка на “нарушителя” заповедта може да се окачестви като “гръм от ясно небе” – внезапно установяване на задължение за плащане на значителна сума пари. По този повод трябва да се припомни правилото, че “и най-лошото доброволно изпълнение е по-добро от най-доброто принудително изпълнение”. Тъй че общинските органи би следвало да подхождат с разум и да търсят сътрудничество със собствениците, да им дадат срок сами да извършат необходимите работи, а не да злоупотребяват с настоящата редакция на ЗУТ.
Обществен интерес от поддържането на имотите
Втората част на чл. 179, ал. 2 ЗУТ възпроизвежда почти дословно втората част на чл. 44 ЗТСУ (отм.). Необходимите работи трябва да са в интерес на сигурността, безопасността на движението, здравеопазването, хигиената, естетиката, чистотата и спокойствието на гражданите.
Нормата е наследила от ЗТСУ абстрактност при определянето на задълженията за “необходими работи” в интерес на обществото. Тази абстрактност обаче е колкото достижение, толкова и недостатък на уредбата. От една страна, тя дава почти неограничени възможности за намеса на общинските администрации в собствеността на гражданите, а от друга страна – размива границите на дължимото поведение и на гражданите, и на самите общински служители. За да се прилага нормата в българските условия, е наложително конкретизиране на задълженията, защото на практика тези задължения масово се нарушават. Нито гражданите поддържат и ремонтират имотите си, нито общинските органи проявяват заинтересованост в тази насока.
Различните прояви на обществената нужда естествено изискват и различни степени на намеса или ненамеса от общинските органи. На заповедите на кметовете не може да се гледа нито като на всекидневно оръдие в работата на общинските власти, нито като на крайно средство, което трябва да се прилага едва когато положението е станало нетърпимо. Превенцията на разрушаването на сградния фонд може да се постигне в някои случаи и с едни обикновени предупредителни писма до собствениците. При особено тежките случаи пък може да се отиде към директно премахване на сградата в процедурата по чл. 195-197 ЗУТ.
Заповедите по чл. 179 ЗУТ са междинното средство, което да се употреби при значим обществен интерес и при финансова обезпеченост на евентуалното им принудително изпълнение.
В тази връзка е интересен въпросът за допустимата намеса на заинтересовани лица, граждани и обществени организации при сезиране на административния орган да се издаде административният акт по чл. 179, ал. 2 ЗУТ. По нашия закон няма ограничения и всяко заинтересовано лице може да сезира кмета на общината, да обжалва изрични или мълчаливи откази и т.н. Но от друга страна е ясно, че без съответните финансови средства, общинските органи не биха могли да проведат мащабна кампания за подобряване на градската среда. За да не се стига до крайности, до неплатежоспособност на общини или до неизпълнение на съдебни решения, уредбата би следвало да бъде балансирана и в тази насока.
Естетиката като обществен интерес
Особено трудно за дефиниране е понятието за “естетика” като вид обществен интерес. Естетиката сама по себе си е твърде субективно понятие. Неизбежно е едно ограничително тълкуване, за да не се стигне до абсурдни случаи, в които общинските служители да налагат на собствениците своите собствени виждания за красивото – например в какъв цвят да се боядиса една ограда или как да изглежда дограмата. Такива своеволия не се покриват от разпоредбата. Иначе естетиката трябва дори да е водеща при сгради, които създават облика на нашите селища. Собствениците на обекти в такива сгради са задължени да търпят и известна намеса в техните виждания за естетика, ако те противоречат на обществено допустимото и е налице значим обществен интерес. De lege ferenda e необходима по-детайлизирана уредба в посочения смисъл.
Конфликт на интереси
Предоставянето на компетенциите по чл. 179 ЗУТ на общинските органи е традиция в нашето право. Такава е практиката и в чуждите законодателства. Но и тук, както и в много други разпоредби на ЗУТ, не се отчита възможният конфликт на интереси между качеството на кмета на общината като административен орган, и качеството на общината като собственик на множество недвижими имоти. На практика съществуват много случаи, в които именно ОБЩИНСКИ ИМОТИ са изоставени и представляват язва за нашите селища. Считам, че в тези случаи следва да се даде право на всяко заинтересовано лице да сезира директно съда, който да издаде съответната заповед, с която да се задължи общината да извърши необходимите работи в интерес на обществото.
Необходимост от нова формулировка на чл. 179 ЗУТ
Член 179 ЗУТ е компилат от бившите чл. 44 и 47 ЗТСУ (отм.). В ЗУТ е възпроизведена само първата алинея на чл. 47 ЗТСУ, а втората е счетена за “излишна”. Действително, втората част на чл.44 ЗТСУ беше толкова широко формулирана, че можеше да покрие и някои хипотези на чл. 47, ал. 2 ЗТСУ. Но не беше напразно и съществуването на две отделни норми. Втората алинея на чл. 47 ЗТСУ беше логично продължение на първата. “Необходимите ремонти” се свързваха със задължението за поддържане на сградите и постройките в добро състояние и в изискващия се вид. Сега тази връзка е прекъсната по груб, юридически неграмотен начин. Останала е връзката на “необходимите работи” с абстрактно изброените прояви на обществения интерес, и по този начин КОСВЕНО се установява връзка между първата и втората алинея на чл. 179 ЗУТ. Пострадала е както структурата на уредбата, така и съществена част от нейното съдържание. Желателно е при неизбежните (поредни) изменения на ЗУТ от чл. 179 да се обособят отново минимум две разпоредби – едната, посветена само на поддържането на сградите, а другите – на преобразуването и/или премахването на второстепенни, селскостопански, временни постройки и т.н. Няма логика в съществуването на дълги и неясни норми като чл. 179, ал. 2 ЗУТ.
Освен че трябва да се прецизира по отношение на задължените лица, видовете имоти, които трябва да се поддържат, сроковете за изпълнение, конфликта на интереси и степента на обществената нужда, в чл. 179 ЗУТ или в нова разпоредба трябва да се уреди по-подробно процесуалната дейност на общинските органи преди да бъде издаден административният акт на кмета.
De lege ferenda уредбата следва да е подобна на чл. 195 ЗУТ – да се назначи комисия, която да проучи необходимостта от предприемането на съответните работи. Законът може да задължи комисията да събере определени доказателства – да ползва външни експерти (вещи лица), да има формална процедура по изслушване на гражданите и санкционни последици, ако същите не се явят или не заявят становището си в производството, и т.н. Изрично и подробно трябва да се опише състоянието на съответната вещ, да се обоснове общественият интерес и какви са “необходимите работи”, които трябва да бъдат извършени.
Член 179 ЗУТ и действащата Конституция
При действието на ЗТСУ и предишната Конституция не е бил актуален въпросът за допустимата административна намеса в обществен интерес в упражняването на собствеността на гражданите. Но сега по чл. 17, ал. 3 от Конст. частната собственост е неприкосновена, а чл. 179, ал. 2 ЗУТ остава с прекалено общи основания за пряка административна намеса, които лесно могат да прераснат в произвол. Особено спорна е първата част на алинеята, според която административният орган може да задължи частния собственик да премахва и преобразува “неподходящи по местоположение, разположение, вид и материали”, но – предполага се – ЗАКОННИ сгради, съоръжения и насаждения. (Материята за незаконните строежи е уредена в други норми на ЗУТ, чл. 224-228 ЗУТ.) Струва ми се, че в случая е необходимо администрацията да се обоснове с много по-голям обществен интерес, а не само да констатира, че обектите са “неподходящи по местоположение, разположение, вид и материали”. Успоредно с това, в тези случаи, дори да има обществена нужда, е спорно дали разходите би следвало да са изцяло за сметка на собственика. Вижданията на общинските служители за “подходящите” материали са едно, а финансовите възможности на собственика – нещо коренно различно. Ако обществото има чисто естетически претенции към добре поддържани частни имоти, то средствата за “необходимите работи” би следвало да бъдат поети от държавата или общината.
Бъдещето ще покаже дали на основата на чл. 169 и 179 ЗУТ българският законодател ще съумее да създаде систематична, подробна и най-вече работеща уредба на възстановяването и поддържането на сградния фонд. Може би чрез една такава регламентация, при активизиране на работата на общинските органи, ще станем свидетели на подобряване на общия – сега доста неугледен – вид на нашите селища.
Любомир ВАСИЛЕВ, юрист
___________________________
1 В изложението няма да бъде разгледано специалното приложение на чл. 179 ЗУТ – новият чл. 179а ЗУТ, отнасящ се за недвижимите имоти-паметници на културата.
2 Сравни с Цончев, К. Подобренията. С., 2001, с. 199..
