Списание „Собственост и право“, 2024 г., бр. 07
(Решение № 4 от 28.03.2024 г. по конст. д. № 16/2023 г. на Конституционния съд)
1. Ограничения по отношение на промяната на предназначението на гори, придобити посредством замяна с държавата, са уредени в разпоредбата на § 3 от Преходните и заключителни разпоредби на Закона за горите[1] (ПЗР на ЗГ).
Тя е в сила от 08.03.2011 г.[2] и посочва, че не подлежат на промяна на предназначението по реда на ЗГ и не може да бъде извършвано строителство в поземлени имоти в горски територии, които физически и юридически лица или общини са придобили от държавата в резултат на замени, извършени до деня на обнародването на закона в „Държавен вестник“. Ограничението се прилага и при промяна на собствеността на имотите, с изключение на случаите, когато съответната горска територия се придобива от държавата.
Действието на ограничението не се разпростира върху случаите, когато промяната на предназначението е за изграждане на национален обект или на общински обект от първостепенно значение по смисъла на Закона за държавната собственост и Закона за устройство на територията, които стават публична държавна или общинска собственост.
Имотите, обхванати от ограничението, са изброени в списък, обнародван от Министерството на земеделието и храните в „Държавен вестник“. Агенцията по геодезия, картография и кадастър, общинските служби по земеделие и Агенцията по вписванията отразяват ограниченията в кадастралните карти, съответно в картите на възстановената собственост, и в имотния регистър.
2. Действието на разпоредбата е предмет на обсъждане от редица актове на правоприлагането. Решение № 4536 от 2.04.2013 г. на ВАС по адм. д. № 7495/2012 г., V отд. посочва, че разпоредбата на § 3, ал. 1 ПЗР на ЗГ е специална, като при определени условия въвежда забрана за промяна на предназначението и за извършване на строителство в поземлени имоти в горски територии, които физически и юридически лица или общини са придобили от държавата в резултат на замени.
Разпоредбата на чл. 73, ал. 1 ЗГ урежда различните хипотези и целите, за чието осъществяване се допуска промяна на предназначението на поземлени имоти в горски територии и се отнася за имоти, за които не съществува принципно ограничение в тази насока. Следователно нормата, въвеждаща забрана за промяна на предназначението, като специална, изключва приложението на общите правила на чл. 73, ал. 1 ЗГ.
В аналогичен смисъл е и произнасянето с Решение № 4809 от 05.04.2013 г. на ВАС по адм. д. № 7493/2012 г., V отд., Решение № 5031 от 10.04.2013 г. на ВАС по адм. д. № 7494/2012 г., V отд., Решение № 5032 от 10.04.2013 г. на ВАС по адм. д. № 6453/2012 г., V отд. и Решение № 7280 от 29.05.2013 г. на ВАС по адм. д. № 8782/2012 г., V отд.
Решение № 9117 от 29.07.2015 г. на ВАС по адм. д. № 8872/2014 г., V отд. гласи, че съгласно правилото на § 3, ал. 1 ПЗР на ЗГ не подлежат на промяна на предназначението по реда на този закон и не може да бъде извършвано строителство в поземлени имоти в горски територии, които физически и юридически лица или общини са придобили от държавата в резултат на замени, извършени до деня на обнародването на закона в „Държавен вестник“.
Нормата на § 3, ал. 2 регламентира, че ограничението по ал. 1 се прилага и при промяна на собствеността на имотите, с изключение на случаите, когато съответната горска територия се придобива от държавата. Параграф 5, ал. 1 ПЗР на ЗГ предвижда, че заявленията за изключване на площи от горския фонд, за предоставяне право на ползване и сервитути върху гори и земи от държавния горски фонд, както и тези по § 123 ПЗР ЗИД ЗГ (отм.), подадени до влизането в сила на този закон, се разглеждат по досегашния ред, като оценките на имотите се определят по реда на Наредбата по чл. 86, ал. 2 от този закон, ако е изтекъл срокът на валидност на удостоверението за оценка, издадено по реда на Наредбата за определяне на базисни цени, цени за изключени площи, учредяване право на ползване и сервитути върху гори и земи от горския фонд).
Разпоредбата касае различни процедури от тези по § 3 и двете не могат да бъдат разглеждани в едно производство. В този смисъл и ал. 9 на същата разпоредба, съгласно която, в случай че към деня на влизане в сила на закона е дадено предварително съгласуване за изключване на площи от горския фонд или е подадено искане за предварително съгласуване, процедурата за промяна на предназначението на съответните имоти се довършва по досегашния ред, е неотносима към правния спор.
След като законодателят е регламентирал различни хипотези с § 3 и § 5 ПЗР ЗГ, прилагането на едната от тях изключва приложението на другата. Наличието на забрана за промяна на предназначението на посочените в § 3 земи изключва всякаква друга възможност за такава промяна. Противното тълкуване води до заобикаляне на законовите норми.
3. Видно от цитираните актове на съдебната практика, от датата на влизане в сила на разпоредбата, правоприлагането е било свидетел на редица опити за заобикаляне или изключване по тълкувателен път на действието на § 3, ал. 1 ПЗР на ЗГ в определени хипотези. Лицата са се позовавали на аргумент за приоритетно приложение на други текстове на ЗГ или на разпоредби на други закони. Съдебната практика е останала константна в становището си, че разпоредбата на § 3, ал. 1 ПЗР е специална спрямо общия ред за промяна на предназначението на горите и следва да се приложи при наличие на установените в хипотезата на нормата предпоставки.
Настоящият материал е посветен на представяне на Решение № 4 от 28.03.2024 г. по конституционно дело № 16/2023 г. (РКС № 4/2024 г.) на Конституционния съд (КС), образувано на 03.10.2023 г. по искане на Висшия адвокатски съвет за установяване на противоконституционността на § 3 от ПЗР на ЗГ на основание противоречие с чл. 4, ал. 1, чл. 17, ал. 1-3 и чл. 6, ал. 1 и 2 и с преамбюла на Конституцията на Република България (КРБ).
КС в редица свои решения е разглеждал въпроси, свързани с пределите, в които могат да бъдат налагани нормативни ограничения за упражняване на правото на собственост върху недвижими имоти и изискването за равнопоставеност. Създадена е константна практика на съда по тълкуването и приложението на най-важните относими към материята конституционни текстове. Част от аспектите, в които понастоящем се развиват постигнатите разрешения на така натрупаната практика, са свързани с възможностите за ограничаване по законодателен път на правото на собственост при нужда от защита на по-висш конституционно защитен интерес. Към разглежданата проблематика е насочен и предметът на един от последно обнародваните актове на КС през 2024 г. – РКС № 4/2024 г.
КС е конституирал като заинтересувани институции по делото Народното събрание, Министерския съвет, министъра на земеделието и храните, министъра на околната среда и водите, Върховния касационен съд, Върховния административен съд и омбудсмана на Република България.
Висшият адвокатски съвет поддържа в искането си, че е налице противоконституционност на § 3 ПЗР на ЗГ поради неравноправно третиране на група собственици, представляващо противоречие с чл. 6 КРБ и неоснователно (непропорционално) накърняване на обема на собствеността върху имоти, получени при условията на замяна с държавата, и накърняване на кръга от легитимни правни очаквания от страна на собствениците, нарушаващо нормата на чл. 4, ал. 2 КРБ.
Поддръжниците на искането изтъкват и съображения, че разпоредбата § 3 ПЗР на ЗГ по същество продължава действието на Решение на Народното събрание от 3 септември 2009 г.[3] за спиране на изключването при промяна на предназначението на гори и земи от горския фонд, придобити от физически и юридически лица, с изключение на общините, чрез замяна с гори и земи от горския фонд – частна държавна собственост. Като основен мотив за решението се сочи преценката, че замените през конкретен предходен период не са извършени по пазарни цени, а са резултат от корупция. С оглед на това, § 3 ПЗР на ЗГ е противоконституционно средство, което не се използва за постигането на конституционосъобразни цели, каквото е изискването за стопанисване и управление на държавните имоти в интерес на гражданите и обществото. Преценката, че конкретни замени на гори и земи от горския фонд са били неправомерни, налага предприемането на действия по обявяването на договорите за нищожни от съд, а не абстрактното въвеждане на ограничение на правото на собственост със закон.
Застъпниците на противната теза поддържат становище, че не е налице противоконституционност на разпоредбата на §3 ПЗР на ЗГ, тъй като искането за промяна на правното положение на имота не е само по себе си елемент от правото на собственост и право на законодателя е да постанови специфична защита на определен вид земи, като не съществува основание за легитимни правни очаквания за промяна на правното положение на придобитите по замяна земи от държавния горски фонд.
Въвеждането на оспорената разпоредба е мотивирано от натрупана практика и оформящо се обществено мнение, че замяната с държавата на имотите често е следвана от промяна в предназначението и застрояване, което противоречи на заложените от законодателя цели по опазване на горите като национално богатство. Допускането на замяната не следва да накърнява горския фонд, тъй като промяната на предназначението и строителството не са типични проявни форми на стопанисването на горите.
Развиват и аргументи в полза на спазването на принципа за пропорционалност и справедливост. Изтъкват се и доводи за това, че съвременната теория за правото на собственост отчита необходимостта от отговорно ползване на природните ресурси, при което възникват задължения за собственика, както и социалната функция на собствеността.
Изтъкват се доводи, почиващи на практиката на Съда на Европейския съюз (СЕС), за условията за възникване на легитимни правни очаквания. Оспорената разпоредба е израз на политика за горските имоти в рамките на законодателната преценка по целесъобразност по чл. 86, ал. 1 КРБ и не обхваща сделките по признак период на сключване, а по обект на собственост – горски имоти, бивша държавна частна собственост, предмет на замяна до 2009 г.
Цитира се Решение на Комисията от 05.09.2014 г. относно схема за помощ SA.26212 (2011/C) (ex 2011/NN — ex CP 176/A/08) и SA.26217 (2011/C) (ex 2011/NN — ex CP 176/B/08), приведена в действие от Република България при замените на горска земя С (2014) 6207, с което е установено, че сделките по замяна на горски имоти от 2007 г. до 2009 г. представляват неправомерна държавна помощ, тъй като не са приложени пазарни цени. Счита се, че с разпоредбата се извършва допустимо ограничаване на правото на собственост, базирано на правото на Европейския съюз, и цитира висящо пред СЕС дело, заведено от Комисията на Европейския съюз срещу Република България, C-632/23.
Оспорената разпоредба действа за период от вече 14 години. Тя не е единично явление, тъй като в действащото ни законодателство са предвидени и други подобни законови ограничения на правото на собственост като тези по Закона за собствеността и ползването на земеделските земи във връзка с уредбата, въведена със Закона за защитените територии, сред които попадат и гори.
Съдебната практика, свързана с приложението на Списъка на имотите, придобити по замяна, който е приет от министъра на земеделието и храните[4], приема, че включването в списък по § 3 ПЗР на ЗГ не поражда задължения за преразглеждане на положението на тези имоти. Разпоредбата е въведена в изпълнение на принципа чл. 15 КРБ и не създава условия за произвол, тъй като всички собственици на заменени горски имоти са третирани еднакво от закона.
4. КС е разгледал по делото искането на Висшия адвокатски съвет и се е произнесъл с разглежданото РКС № 4/2024 г. в смисъл, че оспорената законова уредба е конституционосъобразна като гарантираща конституционни ценности, без да ограничава по конституционно недопустим начин основни права и е отхвърлил искането на Висшия адвокатски съвет за обявяване за противоконституционна разпоредбата на § 3 от ПЗР на ЗГ.
КС е мотивирал решението си с това, че горите, предвид тяхната значимост като национално богатство, представляват специфичен обект на право на собственост, по отношение на което държавата традиционно осъществява завишен контрол. Опазването и възпроизводството на околната среда е ценност от конституционен ранг, а горите представляват един от важните фактори за осигуряване на тази ценност, тъй като имат жизненоважна и незаменима роля по отношение на екологията и на климата, на водните запаси, на живата природа, на устойчивостта на почвите.
Макар горите да са обект на собственост както на държавата, така и на общините, на физически и на юридически лица, от гледна точка на Основния закон те не могат да бъдат разглеждани единствено като съвкупност от индивидуални собственически права, а и като публично благо, имащо „публичноправна значимост и всеобща полезност“ по терминологията на Тълкувателно решение № 11 от 1997 г. по конст. д. № 4/1997 г. Горите са част от природните богатства на България. Като такива те са защитени от чл. 15 КРБ. Горите способстват за здравословна и благоприятна околна среда, на която имат право гражданите съгласно чл. 53 КРБ и която всеки е длъжен да пази.
Правното положение на горите налага да се съобразява значението им на достъпно за всички благо и поради това, собствеността върху тях традиционно е подчинена на редица ограничения на законово ниво. ЗГ от 2011 г. ограничава сечта в горските територии и я подчинява на определени от държавата условия и ред, посочени в наредба на министъра на земеделието и храните (чл. 101, ал. 3 ЗГ 2011 г.); гарантира на гражданите свободен достъп до горите и забранява тяхното ограждане (чл. 144-145 ЗГ 2011 г.); забранява свободното движение на товарни и пътни превозни средства в горските територии (чл. 148 ЗГ 2011 г.); забранява промяна на предназначението на поземлени имоти в горски територии освен в изрично предвидени случаи и при спазване на определена административна процедура (чл. 73 и сл. ЗГ 2011 г.). Така с цел запазването им като достъпно за всички благо, значимо за осигуряване на опазването и възпроизводството на околната среда (чл. 15 КРБ), законът възлага на собствениците на горите функции и на техни пазители.
Според вносителите на разпоредбата на § 3 ПЗР на ЗГ от 2011 г., разпоредбата поставя в неравностойно положение собствениците на придобити по замяна гори спрямо другите частни собственици и това ограничение в ползването на придобитите по замяна имоти е обусловено не от естеството на имота, а от естеството на придобивната сделка. КС приема това ограничение за конституционно оправдано с оглед на спецификите на придобивния способ, по силата на който са възникнали правата на собственост на адресатите на оспорената разпоредба, чрез замени по силата на чл. 15б ЗГ 1997 г. (отм.) в периода от влизане в сила на разпоредбата (обн. ДВ, бр. 16 от 18.02.2003 г.) до влизане в сила на Решение за спиране на изключването при промяна на предназначението на гори и земи от горския фонд, придобити от физически и юридически лица, с изключение на общините, чрез замяна с гори и земи от горския фонд – частна държавна собственост на Народното събрание (обн. ДВ, бр. 72 от 08.09.2009 г.).
Правната възможност за изключване на земи от горския фонд в Република България винаги е била крайно ограничена. Това е видно от правния режим както в Закона за горите от 1958 г. (обн. Изв., бр. 89 от 07.11.1958 г., отм. ДВ, бр. 125 от 29.12.1997 г.), който е заварен от КРБ от 1991 г., така и в приетите впоследствие закони за горите от 1997 г. (обн. ДВ, бр. 125 от 29.12.1997 г. и отм. ДВ, бр. 19 от 08.03.2011 г.; ЗГ 1997 отм.) и от 2011 г. Придобивният способ чрез замяна също е бил предвиден в законодателството само през ограничен период, за разлика от общите придобивни способи, чиято уредба се характеризира с устойчивост и последователност (общата разпоредба на чл. 77 от Закона за собствеността, според която правото на собственост се придобива чрез правна сделка, по давност или по други начини, определени в закона, не е претърпявала изменения от влизането в сила на закона през 1951 г.).
Същевременно законодателят не е целял да уреди придобиване на собственост върху гори и земи от горския фонд – частна държавна собственост, с оглед последваща промяна на предназначението им, тъй като за постигането на този резултат законът е предвиждал друг, специален ред в чл. 14б – чл. 14г ЗГ 1997 г. (отм.), представляващ част от същия ЗИД на ЗГ (обн. ДВ, бр. 16 от 08.02.2003 г.).
Този ред е изисквал специална съгласувателна процедура, наличие на действащ подробен устройствен план за поземлен имот или парцеларен план за определено трасе, спазване на особените изисквания за решение или становище по Закона за опазване на околната среда, респ. решение или оценка за съвместимост с предмета и целите на опазване на защитена зона по Закона за биологичното разнообразие. Според чл. 14г ЗГ 1997 г. (отм.) след изключване на горите и земите от горския фонд те се продават, заменят или върху тях се учредяват ограничени вещни права на лицето, по чието искане е станало изключването, по реда на Закона за държавната собственост.
От изложеното следва, че правото на собственост върху гори и земи от горския фонд – частна държавна собственост, придобито по реда на чл. 15б ЗГ 1997 г. (отм.), по същество се основава на предвидено в закона благоприятно изключение, което обаче не е основание тези приобретатели да бъдат третирани еднакво с всички останали собственици, които са придобили по общия ред гори и земи от горския фонд – частна държавна собственост.
КС поддържа разбирането си, обобщено в Решение № 10/2022 г. по конст. д. № 21/2021 г., относно равенството пред закона като относителна, а не абсолютна равнопоставеност (Решение № 5/2017 г. по конст. д. № 12/2016 г.), при което водеща следва да бъде обективната преценка дали правните субекти се намират в една и съща или сходна ситуация или не. Наличието на съществени разлики не само позволява, но и изисква от законодателя да диференцира правната уредба (Решение № 3/2013 г. по конст. д. № 7/2013 г.).
Различното третиране на собствениците, придобили правата си по облекчен ред чрез установяване на ограничения, съответни на целта на закона, въз основа на който е извършено придобиването, е счетено от КС за конституционосъобразно, защото осигурява справедливост като проявление на правовата държава по чл. 4, ал. 1 КРБ, още повече като се има предвид, че ограничението е насочено към постигане на общественозначима цел, каквато е опазването на националното природно богатство. След като придобиването по чл. 15б ЗГ от 1997 г. (отм.) е извършено по ред, различен от предвидения в закона за придобиване с цел промяна на предназначението на горски територии и реализирането на инвестиционни намерения по отношения на тях, тези собственици не могат да имат оправдани правни очаквания, че ще могат да се възползват от правната възможност да променят предназначението на придобитите горски територии, с каквато разполагат другите собственици.
5. В резюме на представените решение и мотиви на КС по РКС № 4/2024 г. следва да се подчертае, че изложените с тях аргументи се явяват изцяло издържани в смисъла на останалата натрупана практика на КС по приложението на конституционните текстове във връзка със защитата на частната собственост. Разглежданото решение потвърждава значението както на основополагащия принцип за неприкосновеност на частната собственост, така и на производното от него правило, че при налагане на законови ограничения на собствеността, те трябва да са подчинени на необходимостта от опазване на публичния интерес.
Горите, предвид тяхната значимост като национално богатство, представляват специфичен обект на право на собственост, по отношение на което държавата осъществява завишен контрол. Правното положение на горите налага да се съобразява значението им на достъпно за всички благо и поради това собствеността върху тях е подчинена на редица законови ограничения.
Придобивният способ чрез замяна е бил предвиден в законодателството само през ограничен период, като законодателят не е целял да уреди придобиване на собственост върху гори и земи от горския фонд – частна държавна собственост, с оглед последваща промяна на предназначението им, тъй като за постигането на този резултат законът е предвиждал друг, специален ред.
Правото на собственост върху гори и земи от горския фонд – частна държавна собственост, придобито по реда на чл. 15б ЗГ 1997 г. (отм.), по същество се основава на предвидено в закона благоприятно изключение, което обаче не е основание тези приобретатели да бъдат третирани еднакво с всички останали собственици, които са придобили по общия ред гори и земи от горския фонд – частна държавна собственост.
КС е счел за конституционосъобразно различното третиране чрез установяване на ограничения за собствениците, придобили правата си по облекчен ред, защото така се осигурява справедливост като проявление на правовата държава по чл. 4, ал. 1 КРБ, и се преследва постигане на общественозначима цел, каквато е опазването на националното природно богатство.
Въпреки изложеното, необходимостта от опазване на публичния интерес не трябва да се използва като универсален законодателен аргумент, оправдаващ и различни хипотези на необосновано ограничаване на правото на собственост. Нормотворческият подход следва да се заключава в това да се използват адекватни законодателни способи, чрез които се постига справедливост и не се засяга прекомерно правото на собственост. Този извод произтича от приложението на основните принципи на конституционните текстове и следва да се наложи като водещ по отношение на бъдещото развитие на нормативната уредба относно собствеността и ползването на горските територии.
Александър ГЕОРГИЕВ, адвокат
_____
[1] Обн. ДВ, бр. 19 от 08.03.2011 г., посл. доп. бр. 106 от 22.12.2023 г.
[2] Обн. ДВ, бр. 19 от 2011 г.
[3] Обн. ДВ, бр. 72 от 08.09.2009 г.
[4] Обн. ДВ, бр. 48 от 24.06.2011 г.
