Ще разгледаме Плана за политиката на държавите-членки на ЕС, по легалната миграция, защото през настоящата година се набелязват първите конкретни стъпки по неговото изпълнение. На темата легална миграция и прием на граждани от трети държави бе посветена и специална дискусия на министрите по труда и социалната политика на държавите-членки – в рамките на Съвета “Социална политика, заетост, здравеопазване и въпроси на потребителите”, Брюксел, 30-31.05.2007 г.
Кое налага предлагането на този план и набелязването на конкретни стъпки за неговото изпълнение? Хагската програма, приета от Съвета на 4-5.11.2004 г., подчертава необходимостта от открит дебат по въпросите на икономическата имиграция на равнище ЕС, който дебат – заедно с най-добрата практика в държавите членки и в съответствие с изпълнението на Лисабонската стратегия – следваше да бъде базата за изготвянето “план за политиката по легалната миграция, включително процедурите по приемане, даващи възможност да се реагира адекватно на разнообразното търсене на работници-мигранти на пазара на труда”, който план да бъде представен до края на 2005 г. Този документ е отговорът на Европейската комисия на така поставеното от Съвета искане.
На 11.01.2005 г. комисията прие “Зелена книга за подхода на ЕС към управлението на икономическата миграция”, за да изпълни политическия си мандат и да стартира процес на задълбочена дискусия за набелязване на най-подходящия подход на общностно равнище за прием на икономически имигранти и да допринесе за приемането на такива общи мерки. Отзвукът от тази публична консултация разкри значителен политически интерес в тази област. Европейският парламент, Европейският социален и икономически комитет и Комитетът на регионите също приеха съответни становища. Публичното представяне бе на 14.06.2005 г. Анализът на този общ принос показа подкрепа за обща политика на съюза по икономическата имиграция, макар и със значителни разлики в подходите и в очакваните крайни резултати. Всички тези повдигнати въпроси и предложения са били основа за изготвяне на този документ.
Надграждайки съществуващата рамка, този план определя пътната карта за останалия период по Хагската програма (2006-2009) и изброява действията и законодателните инициативи, които комисията възнамерява да предприеме, за да подпомогне последователното развитие на европейската миграционна политика. Той също така отговаря на Лисабонската програма на комисията, приета през юли 2005 г.
През последните десетилетия миграционните потоци в световен мащаб нараснаха значително. Икономическите различия между развиващите се и развитите страни, както и демографските промени вътре в тях, на фона на проблемите от политически и търговски характер, както и нестабилността на държавите на произход, всичко това допринесе за непрекъснато нарастване на мобилността на работната сила.
Като се вземе предвид еволюиращата икономическа и социална действителност, международният контекст и очертаващото се нарастване на имиграцията в бъдеще, става ясно, че е необходимо споразумяване по общите правила на съюза, покриващи възможно най-широк спектър от миграционни въпроси – с цел да се осигури ефективно управление на миграционните потоци в двете посоки – от и към Европа, както е оповестено и в обръщението от октомври 2005 г. “Ролята на Европа в глобализирания свят”.
Всъщност решенията за броя на допусканите да търсят работа икономически имигранти в ЕС се вземат от отделните държави-членки, но на практика приемът на граждани от трети държави в една страна-членка на съюза, може да засегне останалите и да се отрази на пазарите им на труда. Още повече, при обсъждането на бъдещата политика трябва да се вземе под внимание принципът на общностната преференция и да се съблюдават дискусиите по преходните мерки, които сега засягат свободата на движение на граждани на ЕС, както и тяхното политическо и икономическо въздействие.
Ефективната миграционна политика не може да бъде ограничена до инструменти за прием на имигранти. Необходими са също и други важни законодателни и административни мерки, тъй като имиграцията е комплексен феномен, който далеч надхвърля решението за допускане на чужденеца. Приемът на икономически имигранти е неразделна част от комплекса интеграционни мерки – от една страна, както и от мерките за борба с нелегалната имиграция и заетост, включително трафика на хора, от друга. В този контекст е изключително важно съюзът да интензифицира своите усилия да редуцира неформалната икономика, която е привличащият фактор за нелегална имиграция, а същевременно и катализатор за експлоатация. Документът има за цел да подтикне реализирането на инициативи във всички тези области, включително и сътрудничество с държавите на произход. При прилагането на различните мерки ще се обръща надлежно внимание и на въпроса за еднаквото третиране, включително на равенството на половете, с цел да бъдат защитени най-уязвимите групи.
По отношение на икономическата имиграция сегашната ситуация и перспективите за пазара на труда на съюза могат да се квалифицират като “нуждаещи се” от нея. Някои държави членки, вече изпитват съществен недостиг на работна сила, в частност квалифицирана такава, в определени сектори на икономиката, който недостиг не може да бъде запълнен вътре в рамките на националния пазар на труда. Този феномен се отнася за целия квалификационен спектър – от неквалифицирани работници до научните работници в съответната област.
Прогнозите на Евростат показват, че в съюза “ръстът на населението до 2025 г. ще се дължи на нетната миграция, докато общата смъртност ще надвишава общата раждаемост от 2010 г. Този ефект от нетна миграция няма да надвишава естественото намаляване след 2025 г.”. Това ще окаже сериозно влияние върху броя на заетото население в съюза, тъй като делът на населението в работоспособна възраст в общността се очаква да спадне значително – “от 67.2% през 2004 г. на 56.7 % през 2050, спад от 52 милиона”. Чувствително намаление на общото население се очаква към 2025 г., а на населението в трудоспособна възраст – към 2011 г. При някои държави-членки (Германия, Унгария, Италия, Латвия) вече има спад на работоспособното население, докато в други това ще е факт на по-късен етап (например Ирландия – от 2035 г.). Тези демографски тенденции няма да засегнат всички държави членки, в еднаква степен, като съществува възможност на това да се реагира по координиран и ефективен начин.
Имиграцията сама по себе си няма да предостави дългосрочно решение за спадащата раждаемост и за застаряващото население, но е един от възможните налични инструменти за въздействие. Като се има предвид ниската заетост и високата безработица в много държави-членки, следва да се даде приоритет на действия, които са насочени към привличане към заетост на повече граждани на съюза и легално пребиваващи имигранти, с оглед изпълнение на целите на новата Лисабонска стратегия за растеж и заетост, в частност на насоките по заетостта. В краткосрочен и средносрочен план, трудовата имиграция може – като част от общия пакет от мерки на Лисабонската стратегия, насочени към увеличаване на конкурентността на икономиката на съюза – позитивно да допринесе за посрещане на ефекта от тази демографска еволюция, като се окаже решаваща за удовлетворяване на сегашните и бъдещите нужди на пазара на труда и така да подпомогне постигането на икономическа стабилност и растеж.
Обществените дебати, които бяха предприети, потвърждават нуждата от развитие на общностните правила на съюза в тази област, а също така дадоха на комисията добра основа, върху която тя да надстрои балансирани и реалистични предложения. Публичните консултации обърнаха внимание на възможните предимства на една хоризонтална рамка, покриваща условията за прием на всички граждани на трети страни, търсещи достъп до пазара на труда на държавите-членки. Но държавите-членки, не показаха достатъчно подкрепа за такъв един подход. Още повече, че е налице необходимост да се осигури достатъчна гъвкавост за посрещане на различните потребности на националните пазари на труда. Поради това се счита за по-подходящо да се постигнат цели, като прозрачност, ефикасност на законодателството на съюза и недискриминация – чрез планиран набор от различни допълнителни мерки – една обща рамкова директива и четири специфични директиви. Този пакет ще цели да развие небюрократични и гъвкави инструменти за предлагане на справедлив правнообусловен подход към всички трудови имигранти, от една страна, а от друга, да създаде атрактивни условия за привличане на специфични категории имигранти, от които има необходимост и недостиг в рамките на съюза.
За разлика от предложението през 2001 г. за директива по въпросите на икономическата миграция – с която се целеше регулиране на условията за влизане и пребиваване на всички граждани на трети страни, упражняващи заетост по трудов договор и самостоятелна заетост – този пакет е адресиран към условията и процедурите за прием на някои отделни категории икономически имигранти. В допълнение целта е да се установи също така какви права ще има гражданинът на трета страна, след като е приет на пазара на труда в държава-членка. Тези предложения принципно се предхождат от дискусии и консултации със съответните експерти. Икономическото въздействие върху заетостта и растежа също се взема под внимание.
Този пакет от инициативи не е изчерпателен и окончателен. Комисията предлага при необходимост да се правят допълнителни предложения в области, които се нуждаят от по-нататъшно проучване (например да се визират онези случаи, когато личните контакти между икономическите имигранти и бъдещия работодател са предпоставка за наемане или регулиране на самостоятелната заетост и т.н.).
Общата рамкова директива не се отнася за условията за прием и процедурите за икономически имигранти, които ще залегнат в специфичните инструменти. Тя няма да засегне и прилагането на принципа на общностната преференция. Тоест държавите-членки, ще разглеждат молби за прием на тяхна територия на основание заетост, само ако свободните работни места в държава-членка, не могат да се заемат от граждани на съюза или от законно пребиваващи чужденци, които са вече част от трудовия пазар. Договорите за присъединяване от 16.04.2003 г. и 25.04.2005 г. съдържат преференции за работници, които са граждани на трети, но присъединяващи се страни – по отношение достъпа до пазара на труда в държавите-членки, това ще остане практика и при последващи подобни случаи.
Основната причина за въвеждането на този хоризонтален инструмент е да се гарантира обща рамка от права за всички граждани на трети държави, които вече са приети в държава-членка, но още не са придобили статут на дългосрочно пребиваващи. Това е справедливо към лицата, допринасящи със своя труд и плащане на данъци за икономиката на приемащата държава-членка. Поставя се и въпросът за признаване на дипломи и професионални квалификации, за да се избегнат ситуации, при които имигрантите полагат труд, който е значително под техните компетенции, губят значителни средства поради ниското заплащане, губят квалификацията си, губят също и държавите на произход или държавите на последното пребиваване на чужденеца.
Предлага се единно кандидатстване за общо разрешение за работа и пребиваване, за което да кандидатства работникът и което да съдържа съвременни биометрични идентификатори. Макар и да не засяга същината на вътрешните национални процедури, това ще опрости процедурите за имигранти и работодатели. С оглед да се ограничат злоупотребите и измамите, а също и предвид борбата срещу нелегалната заетост, може да се включи и финансова отговорност на работодателя. Валидността на този документ трябва да е тясно свързана с наличието на законен трудов договор, като изключения от този принцип може да се допуснат при специфични условия на националния пазар на труда и те ще са част от специфичните директиви.
Бе направено проучване дали да се предложат отделни схеми за определени сектори от икономиката или за по-широки категории имигранти. В сегашната ситуация и предвид различията между държавите членки, по отношение на демографски профил, социални условия и недостиг на работна сила, бе решено, че няма да е ефективно да се визира всеки специфичен сектор. От друга страна, обаче, публичният дебат очерта категориите работници, за които съществуват общи интереси.
Като основен принцип приемът на граждани от трети страни следва да е обвързан с наличието на трудов договор и с пазарния тест. Изключения може да се наложат при декларирана структурна или временна необходимост в отделни сектори, професии или региони. Набирането на работна ръка трябва да е етично, особено за сектори, които са уязвими по отношение “brian drain” – например при глобалната криза на кадри в областта на здравеопазването и същевременно недостига в Африка на някои категории специалисти в тази област – следва да се прилага съгласуван със страната на произход последователен подход на етично набиране на такива работници [СОМ(2005)642].
Мнозинството от държавите членки, изпитват необходимост от висококвалифицирани работници. В този смисъл е и предложението за директива за условията за влизане и пребиваване на висококвалифицирани работници. Същевременно проучванията сочат, че голям брой първо поколение имигранти, които са с университетско образование, отиват да работят в САЩ или Канада, докато тези с по-ниско образование остават да живеят в Европа. Като реакция на този факт е възможно да се предложи отделна процедура на общностно равнище за бързо разглеждане и прием на такива имигранти, като същевременно да им се предложат атрактивни условия, за да бъдат окуражени да изберат Европа за мястото на своята реализация. Мисли се върху това да се издава едно общо за съюза разрешение за работа (зелена карта на ЕС), което да се издава от една държава членка, но да е валидно за цялата територия на съюза, при спазване на всички национални правила и процедури, регулиращи достъпа до националния пазар на труда. Постигнато е съгласие за това, че на вариращите потребности на пазара на труда от имигрантски труд може да се реагира адекватно единствено с гъвкави подпомагащи процедури.
Сезонните работници са редовно необходими за определени сектори, главно в селското стопанство, строителството и туризма, където много имигранти работят нелегално при съмнителни условия. Предложението за директива за условията за влизане и пребиваване на сезонни работници разглежда възможността за издаване на разрешение за пребиваване и работа на граждани от трети държави за няколко месеца в една календарна година за период от 4 до 5 години. Периодите ще се доказват със съответен печат при влизане и излизане от съюза. Целта е да се осигури необходимата работна ръка в държавите-членки, като в същото време да се гарантира сигурен легален статут и съответна перспектива за работа за тази категория имигранти, да се осигурят нормални условия на труд и заплащане, както и да се допринесе за развитието на държавите на произход [СОМ(2005)390]. Дори и при висока безработица тази категория имигранти едва ли ще влиза в конфликт с работниците от приемащата държава членка, тъй като сезонната работа е доказано непривлекателна за гражданите на ЕС.
На трето място, предложението за директива относно условията за влизане, краткосрочно пребиваване и за дългосрочно пребиваване по вътрешнокорпоративен трансфер ще очертае общи процедури по тези въпроси. Целта е да се осигури безпрепятствено движение на ключовия персонал и на специалистите в транснационалните компании в границите на съюза.
Накрая предложението за директива за условията за влизане и пребиваване на заетите като стажанти срещу възнаграждение (за разлика от неплатените – Directive 2004/114/ЕС) предлага запълването на една законодателна празнина. Разрешаването на граждани от трети държави да придобиват умения и знания чрез обучителен период в Европа може да е успешна стъпка към окуражаване на т.нар. “циркулация на мозъци” (за разлика от т.нар. “изтичане на мозъци”), като от това да се ползват както изпращащата, така и приемащата страна.
Това са накратко предисторията и предпоставките за предлагането от страна на комисията на този план за легална миграция, както и основното негово съдържание. Документът е подкрепен от статистическа извадка в тази област, както и от пътна карта за изпълнение на поставените цели по години – от 2006 до 2009 г.
През настоящата година този план е особено актуален, тъй като на него стъпват две от инициативите на ниво ЕС – за общата рамкова директива и за директивата за висококвалифицираните имигранти – проектите ще бъдат представени през септември 2007, а проектите на останалите директиви ще се гледат през 2008 и 2009 г.
Лиляна Станкова, началник на отдел “Миграция и свободно движение на хора”, МТСП
