Възлагането с публична покана е ред за възлагане на обществени поръчки, който е регламентиран в Закона за обществените поръчки (ЗОП) с изменението му от ДВ,
бр. 93 от 2011 г., в сила от 26.02.2012 г. Този ред за възлагане замени познатия в предходен период режим на възлагане по три оферти, съгласно чл. 2, ал. 1 от Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки (отм.).
Изборът на изпълнител чрез публична покана не е сред процедурите по ЗОП, а е особен ред за възлагане на обществени поръчки на стойности, под праговете на чл. 14, ал. 1 ЗОП. Обстоятелството, че възлагането с публична покана не е процедура по ЗОП, обуславя и наличието на специални правила, които се съдържат в глава осем „а” от ЗОП (чл. 101а и следв.). Тези специални правила от своя страна изключват приложимостта на правилата, валидни за процедурите по ЗОП.
Освен в глава осем „а” от ЗОП, други разпоредби на закона, които се отнасят към възлагането на обществени поръчки с публична покана, са:
- чл. 14, ал. 4 ЗОП – посочва стойностните прагове, в рамките на които изборът на изпълнител може да се осъществи чрез публична покана;
- чл. 44, ал. 10 ЗОП – въвежда задължението за изпращане до Агенцията по обществени поръчки на обобщена информация за стойностите на обществените поръчки, възложени по този ред през предходната година. Срокът за изпращане на обобщената информация е 31 март на следващата година.
1. Действия на възложителя, предшестващи публикуването на публична покана
За разлика от режима на възлагане с три оферти по НВМОП (отм.), който започваше със заповед на възложителя за определяне на условията на обществената поръчка, при публичната покана не съществува такова задължение. Това създава известно впечатление, че възлагането по реда на глава осем „а” ЗОП започва с публикуването на публичната покана на Портала за обществени поръчки с електронен подпис от упълномощен потребител, без това действие да е предшествано от одобряване на условията на обществената поръчка от страна на възложителя.
Безспорно условията, при които се извършва възлагането на обществена поръчка с публична покана, трябва да получат одобрението на възложителя, и то преди публикуването на поканата. В тази връзка като добра практика се възприема издаването на заповед от възложителя, с която той утвърждава условията на поръчката. Независимо че липсва подобно изискване в глава осем „а” от ЗОП, основание за издаването на такава заповед могат да бъдат вътрешните правила за обществени поръчки на конкретния възложител.
С издаването на заповед възложителят би следвало да одобри както съдържанието на публичната покана, така и останалите съпътстващи документи, които описват по-подробно условията на поръчката. Тъй като публичната покана се попълва по образец, рядко е възможно всички изисквания да се обявят в поканата. Това налага изготвянето и на друга документация. По преценка на възложителя тази документация може да бъде публикувана заедно с публичната покана на профила на купувача или да бъде предоставяна допълнително на заинтересованите лица на хартиен и/или технически носител. Като се отчитат кратките срокове за подаване на оферти при възлагането с публична покана (минимум 7 календарни дни), като добра практика може да се оцени осигуряването на достъп по електронен път и до документацията, съпътстваща публичната покана. По този начин се дава възможност на желаещите да подадат оферти да се запознаят по-бързо с всички условия на поръчката.
В случай че възложителят се възползва от възможността за издаване на заповед, предшестваща публикуването на поканата, в нея освен условията на поръчката могат да бъдат определени и длъжностните лица, които ще получат, разгледат и оценят постъпилите оферти. С по-ранното определяне на длъжностните лица (преди публикуване на поканата) възложителят им дава възможност реално да изпълнят едно от задълженията си, а именно да получат офертите, когато те започват да постъпват.
В практиката се установяват случаи, при които длъжностните лица са определени от възложителя след изтичане на крайния срок за подаване на оферти и при условие че има постъпили такива. Този подход също не противоречи на закона, ако офертите постъпват при възложителя по общия ред с регистриране в деловодството и след изтичане на срока се предоставят на длъжностните лица. Независимо от това, за да се осигури възможност на длъжностните лица да изпълнят задължението си да получат офертите, би следвало самите те да са определени на достатъчно ранен етап.
2. Публикуване на поканата
По силата на чл. 101а ЗОП при възлагането на обществени поръчки по реда на глава осем „а” от ЗОП възложителят е длъжен да публикува публичната покана по образец първо на Портала за обществени поръчки на страницата на Агенцията по обществени поръчки (АОП) и незабавно след това и на своя профил на купувача.
Публикуването на поканата на Портала за обществени поръчки се извършва с електронен подпис от възложителя или определено от него лице, което има регистрация като упълномощен потребител. Отговорността за публикуването на поканата, както и за нейното съдържание е изцяло на възложителя. АОП не оказва съдействие за публикуване и не извършва контрол върху публичните покани.
След публикуването на публичната покана на Портала за обществени поръчки тя задължително се оповестява и чрез профила на купувача на съответния възложител. Понятието „профил на купувача” има легална дефиниция в § 1, т. 20 от Допълнителните разпоредби на ЗОП, но едва с въвеждането на реда за възлагане с публична покана профилът на купувача придоби практическо значение. Обикновено възложителите използват като свой профил на купувача официалната си страница в интернет. Ако възложителят няма такава страница, той би могъл да използва всеки друг сайт, при условие че е посочил същия в публичната покана.
В практиката се наблюдават възложители, които публикуват публичните си покани на официалната си интернет страница, като използват рубрики с разнообразни наименования („Търгове”, „Конкурси”, „Обяви”, „Новини”, „Актуално” и др.). В тази връзка се приема за правилно съответната рубрика, в която се публикуват публичните покани, да се озаглави „профил на купувача”. По този начин потенциалите заинтересовани лица бързо и лесно ще получават достъп до интересуващата ги информация, без да се налага да се ориентират в интернет страниците на възложители с разнородна по характера си дейност. Наличието на профил на купувача подпомага възложителя не само при възлагане на поръчки с публична покана, но и при провежданите от него процедури по ЗОП, доколкото там могат да се оповестяват документации за участие и/или да се дават разяснения по документацията.
Публикуваната на профила на купувача публична покана не следва да се различава от тази, обявена на Портала за обществени поръчки, с изключение на задължителното посочване на ID номер.
3. Срокове при възлагане с публична покана
В глава осем „а” от ЗОП са регламентирани два срока при възлагането с публична покана – за валидност на публичната покана (т.е. за публичен достъп до нея) и за подаване на оферти. Тези два срока задължително трябва да бъдат определени от възложителя и посочени в публичната покана.
С цел да се избегне определянето на твърде кратки срокове, законодателят е фиксирал минимална продължителност за всеки от посочените два срока и тя е 7 календарни дни. Т.е. възложителят не може да определи срок за публичен достъп до поканата и срок за подаване на оферти по-кратък от 7 календарни дни. Разбира се, определянето на по-дълъг срок е напълно допустимо и дори препоръчително, особено при обществени поръчки с по-високи стойности (в рамките на тези по чл. 14, ал. 4 ЗОП) и с по-обемиста съпътстваща документация (например при строителство). Препоръчително е при определянето на срока за подаване на оферти възложителите да отчитат и обстоятелството, че ако той е недостатъчен, няма да има подадени оферти. Това ще наложи повторно публикуване на публичната покана и нов минимум 7-дневен срок, тъй като при възлагането с публична покана не е възможна хипотезата на удължаване на срока и няма предвиден механизъм за това.
Така определените от възложителя срокове текат едновременно, а не последователно, което прави възможно пристъпването към разглеждане на офертите с изтичането на 7 календарни дни (ако възложителят е използвал минималните възможни срокове). В този смисъл е и издаденото от изпълнителния директор на АОП методическо указание, както и константната практика на възложителите и контролните органи.
Когато преди изтичане на срока за подаване на оферти възложителят реши, че се налага промяна в условията на поръчката, това налага оттегляне на публичната покана. Подобно действие се извършва отново от упълномощен потребител – служител на възложителя, а не от АОП. Повече подробности за начина на оттегляне на публичната покана са достъпни в публикувания видеоклип на страницата на АОП.
4. Възможност за изпращане на покани до конкретни лица
След публикуването на публичната покана на Портала за обществени поръчки и на профила на купувача, за възложителя възниква възможност да изпрати покани до конкретни лица. Условието, което поставя законът, е тези покани да не се различават по съдържание от вече публикуваната покана, т.е. да не дават повече и/или различна информация от известната на всички лица. Неспазването на това изискване е основание за търсене на административнонаказателна отговорност от съответния възложител.
Изпращането на покани до определени от възложителя лица е предвидено като способ за събиране на оферти, но не алтернативно на публикуването на публична покана по реда на глава осем „а” от ЗОП, а само кумулативно с него.
5. Условия за подаване на оферти
Съгласно глава осем „а” от ЗОП лицата, които проявяват интерес за участие при възлагане с публична покана, подават оферти в запечатан непрозрачен плик. Тъй като това е изискване, произтичащо от закона, не е нужно възложителите да предвиждат в текста на публичната покана изрични условия за окомплектоване на офертите.
Често срещана грешка на възложителите е да изискват съдържанието на офертата да е разпределено в три плика, по подобие на изискванията на чл. 57, ал. 2 ЗОП при провеждане на процедурите по ЗОП. При възлагането с публична покана не съществува такова изискване и причината за това е свързана с обстоятелството, че длъжностните лица, които разглеждат офертите, не провеждат публични заседания, предполагащи последователно отваряне на документите в офертата.
Поставянето на изискване за представяне на оферта с три плика, макар да не противоречи пряко на законова разпоредба, е необосновано и затруднява лицата при подготовката и подаването на оферта.
Офертите следва да бъдат подадени и получени при възложителя в определения от него с публичната покана срок.
6. Длъжностни лица, разглеждащи офертите
Разглеждането на офертите при възлагане с публична покана се извършва от предварително определените от възложителя длъжностни лица. Те трябва да са минимум две, като самият възложител не може да бъде сред тях.
По отношение на длъжностните лица, разглеждащи оферти по глава осем „а” от ЗОП, не са приложими правилата за комисиите в процедурите по закона с изключение на условието за подаване на декларации за обстоятелствата по чл. 35, ал. 1, т. 2 и 3 ЗОП. Това изискване обаче произтича от специалните правила за възлагане с публична покана. Неприложимостта на правилата за състава и работата на комисиите по ЗОП води логично до извода, че не е необходимо да се включва правоспособен юрист или да се назначават нечетен брой длъжностни лица. Правилният подход предполага разглеждането на офертите да се възложи на лица, които имат познания и опит в областта, съобразно предмета на поръчката. Независимо че законът говори за „длъжностни лица”, не би следвало да има пречка за привличане и на външни експерти, в случай че възложителят не разполага с експерти в съответната област.
7. Разглеждане на офертите
След изтичане на срока за подаване на оферти определените от възложителя длъжностни лица пристъпват към отварянето и разглеждането им.
Съгласно изричната разпоредба на чл. 101д ЗОП възлагане на обществена поръчка чрез публична покана е възможно и при една подадена оферта. Не съществува правило за наличие на определен минимален брой оферти, за да се пристъпи към тяхното разглеждане. Причината за този подход на законодателя е свързана с това, че офертите се набират чрез способ (публична покана), който предполага всяко заинтересовано лице да може да подаде оферта. Когато въпреки това няма подадена повече от една оферта, не могат да съществуват пречки за възложителя да продължи избора на изпълнител.
В случай че е налице само една подадена оферта, може да се достигне до сключване на договор само при условие че единствената оферта е валидна, т.е. съответства на всички зададени от възложителя условия. Възприемането на противната теза би означавало, че възложителят приема друго изпълнение, различно от публично обявеното, и това облагодетелства само подалото оферта лице.
8. Допълване на документи
При разглеждането на офертите е възможно да бъдат установени липсващи документи или нередовности в подадените документи. В подобен случай е допустимо длъжностните лица да определят допълнителен срок за представяне на документи, но тази възможност следва да се използва с особено внимание и само по отношение на документи, които, в случай че се провеждаше процедура по ЗОП, биха били част от съдържанието на Плик № 1. Неправилно е да се дава възможност за допълване или корекции по техническата или ценовата част на офертата. Това, разбира се, не изключва правото за искане на пояснения или допълнителни доказателства за заявени в офертата обстоятелства. Приложимостта на чл. 68, ал. 8 и 9 ЗОП по аналогия при разглеждането на оферти с публична покана може да се обоснове с обстоятелството, че този подход е в интерес на участващите лица.
Разбира се, не бива да се пропуска, че в глава осем „а” от ЗОП не е предвидена изрична възможност за допълване на документи, поради което, ако възложителят не счита за нужно да прилага такъв подход, това не би нарушило законовите изисквания. Логично е, обаче един и същи възложител да прилага еднаква практика по този въпрос при всички възлагания с публична покана, за да не допусне различно третиране на база преценка от длъжностните лица, разглеждащи оферти за отделни обществени поръчки.
9. Изискване на обосновка по чл. 70 ЗОП
В глава осем „а” от ЗОП не е предвидено задължение за длъжностните лица да правят преценка за наличие на обстоятелствата по чл. 70 ЗОП, които водят до изискване на писмена обосновка. За разлика от възможността да се изискват допълнително документи по аналогия на чл. 68, ал. 8 и 9 ЗОП, прилагането на чл. 70 ЗОП при публичната покана не би следвало да се допуска. Причината за това е обстоятелството, че непредставянето на обосновка или нейното неприемане от длъжностните лица е основание за отстраняване, срещу което подалите оферти при публична покана не разполагат с механизъм за защита (тъй като при възлагането с публична покана не е допустимо обжалване по реда на ЗОП).
10. Оценяване и класиране на офертите
Освен разглеждането на постъпилите оферти, в кръга на правомощията на длъжностните лица е и тяхното оценяване по критерия, обявен от възложителя.
Прави впечатление, че законодателят не е вменил на длъжностните лица правомощие да класират участниците, но това не означава, че класирането може да се извърши от възложителя и да не съответства на резултатите от оценяването. Т.е. длъжностните лица следва да предложат класиране на база присъдените оценки, а възложителят не би могъл да го променя освен ако не установи нарушения в работата на длъжностните лица, които обаче трябва да бъдат отстранени от самите тях, а не поправени еднолично от възложителя.
11. Протокол за резултатите от разглеждането и оценяването
Работата на длъжностните лица задължително се отразява в протокол/и, който се предава на възложителя за утвърждаване. Въз основа на протокола не е нужно издаване на решение за класиране, тъй като глава осем „а” от ЗОП не предвижда такова.
12. Предоставяне на информация за резултатите на подалите оферти лица
В специалните правила за възлагане с публична покана не е предвиден ред за уведомяване на подалите оферти лица за резултатите от оценяването и класирането. Към момента такава информация се предоставя по преценка на възложителя.
Подобен подход не може да бъде определен като правилен, доколкото всяко лице има право да знае развитието на процеса по разглеждане, оценка и класиране на офертите, тъй като това пряко засяга правата му.
С цел да се преустановят разнородните практики на възложителите в това отношение, с предстоящите промени на Правилника за прилагане на ЗОП изрично ще бъде въведено задължение за уведомяване на участниците за резултатите в определен срок. Въз основа на това уведомление всяко подало оферта лице ще придобие право на достъп или копие от протокола на длъжностните лица, а възложителят ще бъде длъжен да го предостави в 3-дневен срок. По този начин се осигурява достъп до информация, без от това да произтича право на обжалване.
До приемането и влизането в сила на измененията в ППЗОП изпълнителният директор на АОП издаде методическо указание, с което препоръчва на възложителите да предоставят информация за резултатите от оценяването и класирането на офертите при възлагане с публична покана. Неизпълнението на това указание обаче не би могло да ангажира административнонаказателната отговорност на възложителя.
13. Сключване на договор
Съгласно чл. 101е ЗОП с определения за изпълнител в резултат от публична покана задължително се сключва писмен договор, независимо от обекта на поръчката (доставка, услуга или строителство). Тъй като обжалването е неприложимо по глава осем „а” от ЗОП, то не възниква основание за изчакване на определен период (10 или 14 дни), преди да се пристъпи към сключване на договора. Единственото условие, което трябва да бъде спазено, е подписването на договора да се предшества от представяне от определения за изпълнител на свидетелства за съдимост на лицата по чл. 47, ал. 4 ЗОП (съобразно правно-организационната форма на изпълнителя) и на декларации за обстоятелствата по чл. 47, ал. 5 ЗОП. Неизпълнението на това условие е основание за търсене на административнонаказателна отговорност от възложителя.
Доколкото договорът, сключен след избор на изпълнител по реда на глава осем „а” от ЗОП, не е същински договор за обществена поръчка (тъй като не е сключен след проведена процедура по ЗОП), то и забраната за изменение по чл. 43 ЗОП не намира приложение. Все пак при евентуални изменения, следва да се държи сметка за стойностните прагове за възлагане с публична покана, за параметрите на изпълнение, които са били предмет на оценяване, както и за предмета на поръчката.
Мариана КАЦАРОВА, експерт-юрист
