Комисията за разглеждане, оценка и класиране на офертите, макар и помощен орган на възложителя, е натоварена от закона с много важни функции. На практика тя реализира основната част от действията, свързани с провеждането на процедурата, в резултат на които предлага на възложителя да определи за изпълнител участника, класиран на първо място, и да сключи с него договора за обществена поръчка.
Поради това материята, свързана с назначаването на комисията, както и правилата за нейната работа, претърпя някои законодателни промени с приемането на Закона за изменение и допълнение на Закона за обществените поръчки (обн. ДВ, бр. 52 от 09.07.2010 г. ).
Основната цел на промените е формулиране на такива правила, които да осигурят нейната компетентност и неподатливост на корупционен риск. От друга страна, те в максимална степен изразяват волята на законодателя за превръщане на възлагателния процес в публичен и обезпечаване в максимална степен на прозрачност в работата на помощния орган на възложителя, чиято задача е провеждането на съответна процедура за възлагане на обществена поръчка.
1. Численост и състав на комисията за разглеждане, оценка и класиране на офертите
Със ЗИДЗОП, обн. ДВ, бр. 52 от 09.07.2010 г., е изменена нормата на чл. 34, регламентираща числеността и състава на комисията за разглеждане, оценка и класиране на офертите. Новото е, че комисията трябва да се конституира най-малко от петима членове, но по начин, че членовете й да са нечетен брой. По този начин законодателят се стреми да осигури във всички случаи възможността да се вземе решение, тъй като съгласно разпоредбата на чл. 36, ал. 1 ЗОП същото се взема с мнозинство от членовете й.
Както и досега, задължително поне един от членовете трябва да е правоспособен юрист. Останалите членове би следвало да притежават подходяща професионална квалификация и практически опит, които да съответстват на обекта и сложността на обществената поръчка. Възложителят определя председател на комисията, който се ползва със същите права и задължения, както останалите членове на комисията.
Факт е, че в проектозакона бе предложено необходимостта от ползването на външни експерти в комисиите да бъде оставено на преценката на възложителя, но предложението не бе прието. Ето защо, и за в бъдеще по отношение на класическите възложители (по чл. 7, т. 1-4 ЗОП) законосъобразността на процедурата остава тясно свързана със задължителното включване като член на комисията на външен експерт от списъка по чл. 19, ал. 2, т. 8 ЗОП, който има квалификация в съответствие с предмета на поръчката.
В списъка от експерти, достъпен на страницата на АОП в интернет, са посочени браншови професионални сдружения и организации, както и отделни физически лица. В тази връзка логично възниква въпросът дали включването в списъка е достатъчно доказателство за възложителя за квалификацията на лицето?
Отговорът на този въпрос не е еднозначен и зависи от това дали заявлението за вписване на определено лице е подадено от браншова професионална организация или от отделно физическо лице.
Тогава, когато възложителят избере лице, посочено от браншова организация, може да се приеме за доказан професионалният му опит и квалификация. Това е валидно за случаите, при които не се изисква изрично представяне на лиценз от специалиста. Във втория случай – възложителят е длъжен сам да се убеди в професионалната квалификация на експерта и неговия опит, като провери верността на заявените от него данни – дипломи, сертификати, лицензии, удостоверения за професионален стаж и т.н.
При назначаване на комисията възложителят определя и резервни членове. Те могат да заместят титулярен член на комисията за провеждане на процедурата в случай на невъзможност от негова страна да продължи работата си. Препоръчително е поне един от резервните членове на комисията да бъде правоспособен юрист.
Когато и встъпилият резервен член е възпрепятстван да продължи участието си в работата на комисията, възложителят определя със заповед нов член, който подава декларация по чл. 35, ал. 3 ЗОП.
По отношение на декларациите, които е необходимо да подават членовете на комисиите, със ЗИДЗОП от 2010 г. е направено едно изменение на чл. 35, ал. 1, т. 2 ЗОП, като понятието “свързани лица” е отнесено не, както досега, към Търговския закон, а към Закона за предотвратяване и разкриване на конфликт на интереси. Съгласно посочената разпоредба изискването е членовете на комисията и консултантите да не са “свързани лица” по смисъла на ЗПРКИ с кандидат или участник в процедурата, или с посочените от него подизпълнители, или с членове на техните управителни или контролни органи.
2. Разглеждане на офертите
По-важните промени, касаещи правилата за работата на комисията за разглеждане, оценка и класиране на офертите за участие в процедури по ЗОП, се отнасят до реда за отваряне и проверка на офертите.
Съгласно новата редакция на чл. 68, ал. 4 ЗОП публични са действията на комисията по:
- отваряне на офертите, съобразно реда на постъпването им и проверка за наличието на три отделни запечатани плика, както следва:
– плик № 1 с надпис “Документи за подбор”, в който се поставят документите, изисквани от възложителя съгласно чл. 56, ал. 1, т. 1-7, 10-12, отнасящи се до критериите за подбор на участниците или кандидатите;
– плик № 2 с надпис “Предложение за изпълнение на поръчката”, в който се поставят документите, свързани с изпълнението на поръчката, съобразно избрания от възложителя критерий и посочените в документацията изисквания;
– плик № 3 с надпис “Предлагана цена”, който съдържа ценовото предложение на участника.
- подписване от минимум трима членове на комисията на плик № 3 “Предлагана цена”;
- предложение на присъстващите представители на останалите участници по един от тях да подпише плика, съдържащ ценовото предложение в отворената оферта.
Подписите на членовете на комисията и представители на участниците се полагат върху самия плик, който на този етап не се отваря.
- отваряне на плик № 2 “Предложение за изпълнение на поръчката” и подписване на минимум трима от членовете на комисията на всички документи, съдържащи се в него;
- предложение към присъстващите представители на останалите участници по един от тях да подпише документите в плик № 2 на останалите участници.
Следва да се отбележи, че документите в този плик само се подписват, без да се оповестяват на присъстващите лица.
- отваряне на плик № 1 и оповестяване на документите, които се съдържат в него, на всички присъстващи лица.
С последното действие приключва публичността в провеждането на процедурата на етапа на отваряне и проверка на офертите. От този момент започва закрито заседание, на което законодателят не е предвидил участие нито на представители на участниците, нито на средствата за масово осведомяване.
Изменените ал. 7 и 8 на чл. 68 от закона предвиждат възможност за отстраняване на констатирани липси и нередности в документите за подбор. Приемането им е резултат от законодателната воля да се осуети възможността за отстраняване на участници на абсолютно формални основания, с което се нарушават принципите на конкуренция. Примерите в това отношение са многобройни, като някои от тях са особено фрапиращи. Такива са случаите с отстраняване на участник, който е пропуснал да номерира страница от офертата си или не е заверил някой от представените документи.
За да се приключи с формализма в работата на комисиите за разглеждане, оценка и класиране на офертите, за първи път е регламентирано задължение към тях да съставят нарочен протокол при прегледа на документите за подбор, съдържащи се в плик № 1 от офертите. Съществена част от протокола са констатациите относно наличието и редовността на съдържащите се в него документи. Съгласно разпоредбата на чл. 68, ал. 8 в протокола комисията описва изчерпателно липсващите документи или констатираните нередовности, посочва точно вида на документа или документите, които следва да се представят допълнително, и определя срок за представянето им. Срокът е еднакъв за всички участници и не може да бъде по-дълъг от 5 дни, считано от датата на получаване на протокола.
С оглед правилната преценка за редовността на документите за подбор следва да се имат предвид на първо място законовите изисквания към тези документи и на второ място, конкретните изисквания за форма и съдържание, поставени от възложителя. Несъответствието с тях ще съставлява нередовност, подлежаща на отстраняване по реда на чл. 68, ал. 8. Тук ще намерят място подписите, номерирането на страници, полагането на печати и т.н.
Протоколът с констатациите се изпраща на всички участници, а не само на тези, в чиито оферти са констатирани липси или нередовности. Изпращането му на всички участници е една гаранция, че правомощието на комисията ще се изпълнява само в поставените от закона граници – по този ред могат да се отстраняват единствено липси или нередовности на документите, съдържащи се в плик № 1 от офертите.
Получаването на протокола с отразените в него констатации относно липсата или нередовността на документите за подбор поражда правото на съответния участник в дадения срок да попълни тези документи, или да отстрани недостатъците. В този случай офертата ще се счита за редовно подадена и ще подлежи на последващо разглеждане. Съгласно разпоредбата на чл. 68, ал. 9 участникът няма право на този етап да представя други документи, освен посочените в протокола.
Възложителят няма право допълнително да проверява заявените от участниците данни, да иска разяснения и допълнителни данни по отношение на документите за подбора. Забраната се извлича по аргумент за противното от разпоредбата на новата ал. 11 на чл. 68, съгласно която помощният орган на възложителя има право по всяко време да проверява заявените от участниците данни, да иска разяснения и допълнителни доказателства за данни, представени в пликове № 2 и 3, а именно отнасящи се до предложението за изпълнение на поръчката и ценовото предложение. Видно от разпоредбата на чл. 68, ал. 11, изречение второ, тези правомощия на комисията не могат да се използват за промяна на техническото и ценовото предложение на участниците.
Следващият етап от работата на комисията се изразява в проверка за съответствие на документите в плик № 1 на всеки от участниците с изискванията за подбор, поставени от възложителя. Това представлява проверката по същество на тези документи, включително и на допълнително представените – например дали те установяват изискуемия оборот, професионалната и техническата пригодност на участника и т.н.
Въз основа на извършената проверка за съответствие комисията има право да отвори плик № 2, съдържащ предложение за изпълнение на поръчката само на онези участници, които са преминали успешно първия етап. Предложенията на участниците, за които е констатирано несъответствие с изискванията за подбор, пликовете с № 2 не се отварят. Пликът с цената, предлагана от участник, чиято оферта не отговаря на изискванията на възложителя, също не се отваря.
С новия ЗИДЗОП се разширява приложното поле на чл. 70, който предвиждаше досега възможността за отстраняване на участник, който е предложил необосновано ниска цена. От самото начало до сега нормата винаги е била относима за случаите, когато критерий за оценка е най-ниската цена, но не и ако критерият е икономически най-изгодна оферта.
С новата редакция на чл. 70, ал. 1 е извършена сериозна промяна на правоотношенията в тази насока, доколкото приложното поле на разпоредбата е разширено. Същата има предвид всяко съдържащо се в офертата предложение, което в зависимост от избрания оценителен критерий е с 30 на сто по-благоприятно от средната стойност на съответните предложения в останалите оферти. Това на практика означава, че при избран от възложителя критерий – “най-ниска предложена цена”, писмената обосновка ще важи само по отношение на оферираната цена – така, както бе и досега. По-благоприятно ще е онова ценово предложение, което съдържа повече от 30 на сто по-ниска цена.
Когато обаче е избран критерий “икономически най-изгодна оферта”, наред с предложената цена, ще следва да се преценяват и останалите предложения на участниците и при констатирана разлика с 30 на сто от средната стойност на съответното предложение на останалите оференти, да се изисква писмена обосновка за начина на неговото образуване. Независимо от факта, че в разпоредбата е посочено сборното понятие “предложение”, би следвало да се приеме, че се имат предвид само тези предложения, които имат стойностни измерения, тъй като в противен случай не би могла да се пресмята разлика в стойностите. Изменената норма на чл. 70 има предвид не както досега “по-ниска цена”, а “по-благоприятно предложение”. Понятието благоприятно ще бъде различно и ще се определя в зависимост от конкретния показател. Така например, ако то се отнася към цената, то по-благоприятна ще бъде по-ниската цена. Нещата са различни обаче при показателите, свързани с оферирани срокове за изпълнение. Така например при гаранционните срокове по-благоприятен ще бъде по-дългият срок, а при срока за изпълнение по-благоприятен ще бъде по-късият срок.
Извън приложното поле на нормата са онези показатели, които нямат стойностни измерения – качеството, техническите и функционалните характеристики и др.
От анализа на правната норма става ясно, че за да се приложи, трябва да са налице следните изисквания: една оферта, която съдържа предложение със стойност по-благоприятна от средната стойност на останалите оферти; останали оферти – употребеното множествено число указва, че те трябва да са повече от една и на последно място средната стойност, формирана от тях, да е с повече от 30% по-благоприятна от стойността на проверяваната оферта. Изводът, който може да се направи, е, че за да е задължена комисията да прилага процедурата по чл. 70, ал. 1 ЗОП, е необходимо да са подадени и допуснати до отваряне повече от две оферти.
3. Оценяване и класиране на офертите
Със ЗИДЗОП, обн. ДВ, бр. 52 от 2010 г., бе отстранена една празнота, която предизвикваше проблеми при оценяване и класиране на постъпилите оферти за участие в процедурите за възлагане на обществени поръчки. Новосъздадените ал. 4 и 5 на чл. 71 уреждат случаи на постигнати еднакви резултати при класирането на двама или повече участници, при които трябва да бъде избран само един изпълнител.
Първата алинея е приложима при избран от възложителя критерий “икономически най-изгодна оферта” и получени еднакви комплексни крайни оценки от двама или повече участници. Нововъведеното правило в този случай е да се приеме за най-изгодна онази оферта, в която е предложена най-ниска цена. В случай че и предложените цени са еднакви, то тогава се взема предвид показателят с най-висока относителна тежест. За печеливша ще се избере онази оферта, в която този показател е с по-благоприятна стойност. Ако и по този показател офертите са еднакви, то определянето на изпълнител следва да се извърши по реда, предвиден в следващата алинея на чл. 71 – новата ал. 5 – чрез публично проведен жребий.
Този начин за определяне на изпълнител е директно приложим и при избран критерий – най-ниска предложена цена. Това означава, че при отваряне на ценовите оферти, съдържащи се в плик № 3, и установяване на еднакви цени, комисията следва да проведе публичен жребий.
Десислава ЕМИЛОВА, юрист
