С Решение от 31.07.2008 г. Народното събрание (НС) на основание чл. 86, ал. 1 от Конституцията на Република България, реши, че “в устройствените зони, предвидени за комплексно застрояване, не може да се извършва строителство в отклонение от влезлите в сила до обнародването (ДВ, бр. 70 от 08.08.2008 г.) на това решение устройствени планове”. Съгласно т. 2 от решението “мораториумът се налага до приемане на съответните промени в Закона за устройство на територията”.
Така формулираният лаконичен текст въвежда забрана за изпълнение на фактическо строителство в определени устройствени зони, но практическото му прилагане поставя множество въпроси, които могат да бъдат обобщени в две насоки:
1. допустимо ли е изпълнението на фактическото строителство, респективно издаването на разрешения за строеж, когато те са в съответствие с подробен устройствен план, влязъл в сила до 08.08.2008 г.;
2. решението на НС води ли до забрана за допускане, изработване и одобряване на нови или изменения на действащи общи и подробни устройствени планове за указаните устройствени зони.
С оглед правилното отговаряне на поставените въпроси следва да бъде внимателно проучена правната природа на мораториума като акт на Народното събрание.
Съгласно чл. 86, ал. 1 от Конституцията Народното събрание приема закони, решения, декларации и обръщения. Алинея 2 на същата разпоредба прогласява задължителната сила на законите и решенията на Народното събрание за всички държавни органи, организациите и гражданите.
В правната теория (Друмева, Е. Конституционно право. Трето допълнено и преработено издание, С., 2008) се поддържа, че решенията, като акт на НС, са с ненормативен характер и обичайно решават конкретни въпроси. “С приемането на решението и с неговото изпълнение желаните правни последици се осъществяват и решението изчерпва своето действие”. Приема се, че решенията на НС с нормативен характер са рядкост, тъй като обичайно когато “парламентът предприема нормативно уреждане на конкретен въпрос, той приема закон, а не решение” (пак там).
В конкретния случай от съществено значение е въпросът, дали решението на НС за постановяване на забраната, че “в устройствените зони, предвидени за комплексно застрояване, не може да се извършва строителство в отклонение от влезлите в сила до обнародването на това решение устройствени планове” има нормативен характер.
При оформянето на отговора на този въпрос следва да се имат предвид и мотивите на законодателния орган, обуславящи съдържанието на проекта за решение, както и изразените в хода на дебатите последици, които се целят с приемането му.
Видно от стенограмата в пленарното заседание на НС, проведено на 31.07.2008 г., е обсъден проект за решение, внесен от депутата Минчо Христов. В хода на обсъждането на проекта за решение от страна на народния представител Антония Първанова е направено ново предложение за решение, което е гласувано и прието вместо първоначално внесеното.
Очевидно, волята на законодателя е, че “не е редно да се работи с мораториуми”, т.е. че налагането на мораториум е временна мярка, която цели да отговори на обществените потребности, свързани с “преуплътняване” на жилищните комплекси и застрояване на междублоковите пространства. От обсъжданията в пленарна зала е видно, че НС приема налагането на мораториума като акт с краткосрочно действие, което да действа до приемане на промени в ЗУТ. Още повече, видно от обсъжданията по повод приемането на ЗУЕС и по конкретно – приетия нов § 24а ЗУТ (в сила от 01.05. 2009 г.), смисълът на решението е да се преустанови незаконното застрояване в посочените по-горе зони, като поставя акцент върху “фактическите действия”.
В конкретния случай обсъжданото решение явно не касае процедурни, организационни и технически въпроси по смисъла на чл. 75а от Правилника за организацията и дейността на НС, нито е акт с еднократно действие по конкретен въпрос. С него се въвежда забрана за изпълнение на строителство в определени територии “в отклонение от влезлите в сила до обнародването на това решение устройствени планове”. Забраната, макар и с временен характер, касае неограничен кръг субекти и по тези причини с основание може да се приеме, че решението на НС има нормативен характер.
Предвид обоснования нормативен характер на Решението на НС от 31.07.2008 г. за налагане на мораториум върху застрояването на устройствени зони, предвидени за комплексно застрояване, в случая е приложима разпоредбата на чл. 46 ЗНА. Съгласно тази норма “разпоредбите на нормативните актове се прилагат според точния им смисъл, а ако са неясни, се тълкуват в смисъла, който най-много отговаря на други разпоредби, на целта на тълкувания акт и на основните начала на правото на Република България”, а съгласно ал. 2 от същия член “когато нормативният акт е непълен, за неуредените от него случаи се прилагат разпоредбите, които се отнасят до подобни случаи, ако това отговаря на целта на акта. Ако такива разпоредби липсват, отношенията се уреждат съобразно основните начала на правото на Република България.” Решението на НС за налагане на мораториум за застрояване на устройствените зони, предвидени за комплексно застрояване, има отношение по повод прилагането на различни законови разпоредби (на ЗУТ, наредбите по прилагането му, ЗУЕС и др.) и по този начин засяга правната сфера на широк кръг субекти. Това обосновава и необходимостта от установяване на точния му смисъл и в тази връзка от официалното му, автентично тълкуване (т.е. тълкуване от страна на органа, издал акта), с оглед прилагането му в унисон със смисъла, вложен от законодателя в него, и като резултат – постигането на целите на самото решение.
Наложената с решението забрана за изпълнение на строителство в отклонение от действащите устройствени планове по същество съставлява забрана за разрешаване и извършване на незаконно строителство. Съгласно чл. 225 ЗУТ строеж или част от него е незаконен, когато се извършва в несъответствие с предвижданията на действащия подробен устройствен план. Незаконните строежи подлежат на премахване въз основа на заповед на началника на ДНСК (чл. 225, ал. 1 във връзка с ал. 2, т. 1 ЗУТ).
Следователно при започнало изпълнение на строителство в нарушение на решението на НС (т.е. в отклонение от влезлите в сила към 08.08.2008 г. подробни устройствени планове) ще се приложат разпоредбите за премахване на незаконното строителство, а в случай на издадено разрешение за строеж, чието изпълнение не е започнало, същото ще подлежи на отмяна като незаконосъобразно от органите на ДНСК при извършване на служебната проверка по реда на чл. 156 ЗУТ поради противоречие с нормативен акт на НС. Следователно мораториумът не обхваща разрешаване на строителство в устройствените зони с комплексно застрояване, когато строежите съответстват на подробен устройствен план, влязъл в сила до 08.08.2008 г. При така направения извод е абсолютно неясна разпоредбата на § 24а от ЗР на ЗУТ, приета със ЗУЕС (в сила от 01.05. 2009 г.), съгласно която издадените разрешения за строеж до 31 юли 2008 г. в квартали с комплексно застрояване, чието изпълнение е започнало до тази дата, запазват своето действие за срока, за който са издадени. Едва ли това означава, че всички останали разрешения за строеж, издадени до 31.07.2008 г., за които не е открита строителна площадка до същата дата, не запазват действието си или, че в § 24а от ЗР на ЗУТ са визирани онези разрешения за строеж, издадени в квартали с комплексно застрояване, които са в процес на изпълнение, независимо дали съответстват на предвижданията на ПУП или не.
Трудно е да бъде даден еднозначен отговор и на втория въпрос относно забраната за провеждане на процедури по допускане, съгласуване и одобряване на подробни устройствени планове и на техни изменения. Тази последица от приемането на цитираното решение на НС доби широка популярност преди всичко поради характера и съдържанието на дебатите при приемането му. Този извод не следва директно от съдържанието на решението, а може да бъде извлечен по пътя на тълкуването.
От буквалното тълкуване на решението на НС от 31.07.2008 г. се установява, че то се отнася за онези части от урбанизираните територии, които са предвидени за комплексно застрояване. Доколкото устройствените зони се регламентират с общ или подробен устройствен план, това означава, че в приложното поле на решението попадат всички устройствени зони с предвидено комплексно застрояване, установено с влязъл в сила общ или подробен устройствен план. Съгласно § 5, т. 23 от ДР на ЗУТ “Комплексно” е застрояването в големи урегулирани поземлени имоти на групи от сгради, които се разполагат свободно стоящи или допрени една до друга.” (сравни чл. 22, ал. 1 ЗУТ “В квартали и в големи урегулирани поземлени имоти застрояването може да бъде комплексно с разполагане на групи от сгради с различно предназначение, свободно стоящи или свързани”).
Уточнението е важно, защото за практическото прилагане на цитирания акт на НС е от значение, дали при преценката на конкретен случай ще се отчита фактическото (съществуващото) застрояване, изпълнено по правилата на комплексното застрояване, или наличието на устройствена зона, предвидена за комплексно застрояване (с предвидено без да е реализирано или с частично реализирано строителство, изпълнено по правилата на комплексното застрояване).
На второ място – следва да се има предвид, че “устройствени зони с предвидено комплексно застрояване” могат да бъдат с различно предназначение, а именно – за жилищно, промишлено или курортно строителство (жилищни, промишлени и курортни комплекси).
Освен това, не е без значение е фактът, че решението на НС се отнася за всички видове устройствени зони, предвидени за комплексно застрояване, независимо от собствеността на земята и на съществуващите сгради, които попадат в границите им.
Също при буквалния анализ е видно, че с решението на НС не се преустановява допускането, съгласуването и одобряването на нови и изменения на действащите устройствени планове, както и одобряването на инвестиционни проекти и издаването на разрешения за строеж, ако те отговарят на предвижданията на действащите устройствени планове. Забранено е фактическото прилагане на вече издадените разрешения за строеж, ако противоречат на наложения мораториум от НС с решението от 31.07.2008 г. В подкрепа на това твърдение е стенограмата от обсъжданията на Закона за управление на етажната собственост, цитирана по-горе, видно от която целта на решението е преустановяване на незаконното строителство в устройствените зони, предвидени за комплексно застрояване, но не и законосъобразното процедиране на устройствени планове, още повече – когато те предвиждат изграждането на обекти с обществена полза.
Обратно – разширителното тълкуване на текста на решението на НС би довело до забрана за процедиране на нови устройствени планове и изменения на такива планове, както и до неодобряване на инвестиционни проекти и издаване на разрешения за строеж. Това от своя страна би довело до засягане (препятстване упражняването) правата и законните интереси на голям брой частни и/или публичноправни субекти, в това число и до ограничаване дейността на административните органи и служби в общините, извършващи дейности по допускането, съгласуването, одобряването, съобщаването и влизането в сила на устройствените планове и инвестиционните проекти.
В решението на НС от 31.07.2008 г. не е записано кои законови норми не следва да бъдат прилагани, както и не е известно кои законови разпоредби на ЗУТ следва да бъдат приети, за да бъде отменено действието на това решение. Очевидно, от датата на приемане на решението (31.07.2008 г.) до настоящия момент (когато есенната сесия е приключена), НС не е приело никакви промени в ЗУТ, въпреки волята си “в есенната сесия на Народното събрание да се направи работна група, която да прегледа текстовете в Закона за устройство на територията и направо в него да направи промени, които съответно биха решили въпроса”.
От изложеното дотук може да се направи извод, че с налагането на мораториум върху застрояването на устройствени зони, предвидени за комплексно застрояване, не е спряно действието на съответните разпоредби от Закона за устройство на територията, касаещи условията и реда за допускане, съгласуване и одобряване на подробни устройствени планове за преструктуриране на жилищните комплекси. Още по-малко може да бъде обоснована и забрана за одобряване на нови общи устройствени планове за устройствените зони с комплексно застрояване.
В процеса на прилагане на решението на НС същото следва да бъде тълкувано в смисъла, който отговаря на разпоредбите от действащия ЗУТ, които уреждат подобни случаи, т.е., които регламентират застрояването в устройствените зони и квартали с комплексно застрояване. Съгласно чл. 22 ЗУТ с проект за подробен устройствен план по чл. 110, ал. 4 – план за регулация и режим на застрояване за преструктуриране на жилищния комплекс, не могат да се надвишават показателите на плана, по който са създадени жилищните комплекси. Правилата, на които трябва да отговарят тези проекти, са залегнали в ал. 6 и 7 на чл. 22 ЗУТ. От анализа на тези разпоредби може да се направи изводът, че при спазването на правилата за преструктуриране на жилищния комплекс не се постига преуплътняване на застрояването, с което се постигат и целите на обсъждания мораториум от 31.07.2008 г. на НС.
Следователно с налагането на мораториум върху застрояването на устройствени зони, предвидени за комплексно застрояване не е спряно действието на съответните разпоредби от Закона за устройство на територията, касаещи условията и реда за допускане, съгласувани и одобряване на подробни устройствени планове за преструктуриране на жилищните комплекси. Още по-малко може да бъде обоснована и забрана за одобряване на нови общи устройствени планове за устройствените зони с комплексно застрояване.
Въпреки че на практика с решението на НС не е ясно прилагането на кои разпоредби от ЗУТ е спряно, мораториумът е задължителен за всички лица. Анализът на съдържанието му и на обсъжданията в пленарната зала преди приемането му обаче не могат да дадат еднозначен отговор на основни въпроси, с които се характеризират нормите със суспендиращ характер, а именно – за кои разпоредби от ЗУТ и от другите действащи закони се отнася, за какъв срок от време се спира действието им и какви са временните правила, по които се уреждат засегнатите от мораториума правоотношения (проф. Таджер, В. Гражданско право на НРБ. Обща част, дял I. Изд. “Наука и изкуство”, С., 1972 г.). Затова забраната за допускане, изработване и одобряване на нови или изменения на действащи общи и подробни устройствени планове за указаните устройствени зони може да бъде извлечена само при задължително тълкуване на решението на НС (чл. 51 ЗНА).
Следва да се отбележи и обстоятелството, че до настоящият момент не съществува съдебна практика по въпроса, от която да може да се прецени как компетентните административни съдилища биха изтълкували и приложили мораториума при преценяването на законосъобразността на актовете, с които са одобрени нови или изменения на действащи общи и подробни устройствени планове в устройствени зони, предназначени за комплексно застрояване. Не може да се предвиди и дали съдилищата ще приемат за законосъобразни разрешения за строеж, издадени въз основа на нови или изменения на действащи подробни устройствени планове, одобрени след публикуване на решението за налагане на мораториум върху застрояването на устройствени зони, предвидени за комплексно застрояване.
Валентина БАКАЛОВА, адвокат
