Проблеми на правоприлагането
Предмет на разглеждане на настоящия анализ са земеделските земи, останали след възстановяването на правата на собствениците по заявени реституционни претенци пред общинските служби по земеделие, и последващото утвърждаване на плановете за земеразделяне или одобрената карта на съществуващите и възстановими в стари реални граници земи. Законът за собствеността и ползването на земеделските земи предвижда идентифицирането на тези земи да се извършва от специална комисия, съставена от представители на общинските служби по земеделие, представители на Агенцията по геодезия, картография и кадастър (АГКК), представители на общината, както и представители на държавните горски или държавните ловни стопанства. Тази комисия се назначава със заповед на началника на съответната областна дирекция „Земеделие” и целта е да установи всички свободни земеделски земи, останали след възстановяването на собствеността на бившите собственици по Закона за собствеността и ползването на земеделските земи (ЗСПЗЗ). На основание на съставените протоколи в резултат на работата на комисията, тези земеделски земи се включват в общинския поземлен фонд и за тях се съставят актове за общинска собственост по реда на Закона за общинската собственост (ЗОС). След приключване на процедурата по актуването, собствеността върху тези земи е на общината.
След като е назначена комисията по чл. 19, ал. 2 ЗСПЗЗ, общинската служба по земеделие, съгласно чл. 45в от Правилника за прилагане на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи (ППЗСПЗЗ) предоставя цялата налична информация от регистрите към картата на възстановената собственост. В тези регистри е отразена собствеността, площта и всички останали данни за поземлените имоти, които по смисъла на Закона за кадастъра и имотния регистър (ЗКИР) се явяват основни кадастрални данни. По време на заседанията си, комисията има достъп и до картата на възстановената собственост, в частите, в които са отразени земеделските земи по чл. 19, ал. 1 ЗСПЗЗ, т.е. останалите свободни след възстановяването на правата на собствениците земи.
На първо място – следва да се направят някои бележки по отношение статута на поземлените имоти. В случая Законът за собствеността и ползването на земеделските земи извежда дефиницията за това какво е земеделска земя. В най-чистия си вид тя гласи, че земеделска земя е тази, предназначена за земеделско производство, извън границите на урбанизираните територии (т.е. извън строителните черти на населеното място), и оттук нататък дефиницията продължава да изброява, но вече по метода на изключването – без промишлено застрояване, както и без изградени сгради за почивна, здравна или складова дейност или каквито и да е други сгради, принадлежащи на обществени, стопански и религиозни организации. На следващо място – законът изброява, че не са земеделски земи и земите, заети от кариери, открити мини, от енергийни, напоителни, транспортни и други съоръжения, както и прилежащите им площи – сухоземни и/или водни. Допълнително е направено уточнението, че дворовете на трудовокооперативните земеделски стопанства са земеделска земя, стига да не са застроени, да са годни за земеделско производство и да са извън границите на урбанизираните места. Земеделски земи са и тези, върху които има бракувани, нефункциониращи съоръжения, стига същите тези земи да са годни за земеделско производство. В заключение може да се каже, че земеделска земя по смисъла на ЗСПЗЗ е всяка територия извън границите на населените места, която не попада в обхвата на устройствен план, върху която няма застрояване със сгради – собственост на обществени, стопански и религиозни организации, както и здравни и почивни заведения, няма открити мини и кариери, не представлява застроени дворове на ТКЗС или ДЗС, не са заети от различни видове съоръжения за обществено ползване. Изключението е за земи, върху които има такива съоръжения, но те са бракувани и земята, върху която са разположени, е годна за земеделско производство.
В практиката обаче често територии с характер на земеделски земи попадат в обхвата на общи устройствени планове. В този смисъл, следвайки строго определението в чл. 1 ЗСПЗЗ, те не би трябвало да бъдат третирани като земеделски. И все пак те имат характер на земеделска земя. Неяснотата идва от това, че често такива терени имат налично застрояване, попадат в обхвата на устройствени планове и т.н. и въпреки всичко носят белезите на обработваема земя, не са извадени от земеделския фонд и респективно биваха възстановявани, при заявени реституционни претенции, на бившите собственици, именно от общинските служби по земеделие. Трябва да се отбележи, че те изцяло се вместват в хипотезата на чл. 1 ЗСПЗЗ, в частта й, че земеделски земи са тези, които са предназначени за земеделско производство. В контекста на тази практика се наложи едно по-широко тълкуване на чл. 1 ЗСПЗЗ, като водещ критерий за определянето на статута на един поземлен имот се очерта дали съответният имот е в гражданския оборот или е в земеделския фонд. Правна опора дава и Правилника за прилагане на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи. В чл. 3, ал. 3 ППЗСПЗЗ са посочени конкретно земеделските земи, включени в границите на урбанизираните територии, като се указва, че относно тяхното ползване, застрояване и опазване се прилагат разпоредбите на Закона за устройство на територията (ЗУТ). В тази посока яснота внесе и Законът за кадастъра и имотния регистър. При изработването на кадастралната карта се събира информация и от общинските служби по земеделие, които са длъжни да предадат регистрите и данните от картите на възстановената собственост и плановете за земеразделяне. Едно от основните изисквания на ЗКИР относно кадастралната карта е постоянното й поддържане в актуално състояние. Това би било невъзможно, ако в нея не бъдат отразени и възстановените земи по реда на ЗСПЗЗ. Член 20, ал. 1 от Закона за опазването на земеделските земи (ЗОЗЗ) окончателно изяснява, че земеделски земи са и тези, включени в строителните граници на населените места, като посочва, че техните граници и предназначение се определят с общ или подробен устройствен план (ПУП). На следващо място – разпоредбата на чл. 24, ал. 4 ЗОЗЗ относно промяната на предназначението на земеделската земя показва, че когато има влязъл в сила подробен устройствен план, собственикът, съответно инвеститорът или правоимащият да построи в чужд имот, предлага промяна на предназначението на земеделската земя за неземеделски нужди. Следователно, когато по силата на общ устройствен план (ОУП), земеделски земи попадат в строителните граници на населените места, но се използват за земеделски дейности и не е предприета процедура по промяна на предназначението им, въпреки рамките, очертани в радпоредбата на чл. 1 ЗСПЗЗ, те си остават с характер на земеделски земи. Едва при наличието на влязъл в сила ПУП и последваща процедура по промяна на предназначението, те биват извадени от земеделския фонд и съответно влизат в гражданския оборот.
Важен момент е, че ЗКИР също обръща специално внимание на начина на фактическо ползване на поземлените имоти. Това се наложи като основен критерий, по който поземлени имоти, попадащи в обхвата на устройствени планове, въпреки този факт, се третират като земеделски, тъй като начинът на фактическо ползване е за земеделски нужди.
В заключение – в практиката статутът се определя от наличието или липсата на подробен устройствен план за съответните терени с предвидено застрояване за неземеделски нужди и несвързано с основното предназначение на земята. Твърде често тези територии се оказват в обхвата на общи устройствени планове с предвидено по тях предназначение за цялата територия, без изработен подробен устройствен план. Също често за такива територии са разработени само застроителни планове, но без да е проведено производство по промяна на предназначението по реда на Закона за опазване на земеделските земи. Допуснатото със застроителен план застрояване е за нуждите на фактическото ползване на земята – за земеделско производство. Вече стана въпрос, че фактическото ползване е друг основен критерий за определяне на статута на поземлените имоти. Не на последно място е и фактът, проведено ли е производство по изваждане на тези имоти от земеделския фонд и включването им в гражданския оборот.
Поземлените имоти са групирани в местности, като техните граници са отразени в плановете за земеразделяне и картите на възстановената собственост. В общинските поземлени комисии се съхраняват картите с очертанията на землищата, утвърдени от със заповеди на министъра на земеделието и храните. В същите тези карти са отразени и данните за очертанията и обхвата на отделните местности, влизащи в границите на едно землище, като информацията за тях се черпи от най-вече от кадастралните планове, съхранявани в техническите служби на общините. Плановете, изработени и утвърдени по реда на ЗСПЗЗ, задължително съдържат тази информация.
Относно определянето на границите на поземлените имоти водещ е обемът на правото на собственост, отразен в документа за собственост. ЗКИР изисква пълно припокриване на този обем с площта на поземления имот. Правото на собственост се доказва с предвидените в закона документи, като от тях, освен данни за носителя на това право с неговия обем, се черпи информация и за това, кои са съседните поземлени имоти. Установяването на съседите, данните за тях и обемът на тяхното право е един от начините за определянето на параметрите на съответното право на собственост. Така съседните имоти взаимно си служат за уточняване на границите, съответно площта на всеки един от тях. Наред с документа за собственост, основна информация за площта и границите на поземлените имоти се черпи и от стари скици, както и от актуален графичен материал, съпоставен със старото графично отразяване на имота.
По отношение на уточняването на съседите, както вече стана дума по-горе, същите се идентифицират съгласно съответния документ за собственост, където задължително са отразени. За уточняване на съседи служат и старите скици, както и различните видове регистри, водени към кадастралните планове, заедно с емлячните регистри, водени при създаването на трудовокооперативните земеделски стопанства и държавните земеделски стопанства.
На следващо място идва да се изясни и понятието „трайно ползване”. За целта е редно първо да се разгледа визираното в Закона за устройство на територията трайно предназначение на поземлените имоти. Съгласно ЗУТ, то се определя с подробните устройствени планове. Видовете трайно предназначение са обстоятелствено изброени в чл. 8 ЗУТ: за урбанизираните територии и отделни имоти извън тях – за жилищно, обществено, производствено, складово, курортно, вилно и т.н. строителство, за озеленяване, за транспортна инфраструктура и др.; за земеделските територии – за обработваеми и необработваеми земи; в горски територии – за гори и горски земи; защитени територии; нарушени територии. При определянето на това трайно предназначение много често се взема предвид начинът на фактическо (трайно) ползване, но в редица случаи трайното предназначение се отнася до един бъдещ момент, когато ще бъде приложен съответният подробен устройствен план, а дотогава се запазва настоящият начин на трайно ползване. В случая терминът „трайно ползване” се използва изцяло в смисъла, залегнал в разпоредбите на ЗКИР, т.е. ЗКИР се интересува и в кадастралната карта и кадастралните регистри (КККР) се отразява именно това фактическо ползване, означено като „трайно ползване”. Това се налага основно от изискването на самия закон КККР да са се състоят изцяло от актуални данни, които съответстват на действителното ползване към настоящия момент. Следователно начинът на трайно ползване, който намира отражение в КККР, е този, по който се използва имотът към момента на създаване и одобряване на КККР и той се определя именно от съответната дейност, извършвана върху конкретния поземлен имот.
От съществено значение за бъдещото ползване на земеделските земи, както и за евентуална промяна на предназначението им, са данните за поливност или неполивност за съответната територия. Данните се съхраняват и предоставят от „Напоителни системи” ЕАД.
Описаното дотук представя основните понятия и дефиниции, с които си служи ЗСПЗЗ, както и пояснения за чисто практическото им приложение. След като общинските служби по земеделие в изпълнение на вменените им от Министерството на земеделието и храните правомощия и функции, изпълниха своите задължения по възстановяването на заявените земеделски земи на бившите им собственици, възникна въпросът как ще бъдат стопанисвани останалите след възстановяването свободни земи. Тяхното стопанисване и управление беше предоставено на общините, видно от чл.19 ЗСПЗЗ. В следващите редове ще дадем кратки пояснения по какъв ред би следвало да става това актуване от страна на общинските администрации, така, както е предвидено в Закона за собствеността и ползването на земеделските земи, доразработено откъм процедура в Закона за общинската собственост (ЗОС).
В съгласие със Закона за общинската собственост и съответните наредби на общинските съвети за прилагането му, следва всяка община да състави актове за общинска собственост за тези земи, като основанието за съставянето им, следва да намери опора в чл. 19, ал. 3 на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи. Това е протоколното решение на комисията по чл. 19, ал. 2 на закона.
Предвидено е тази комисия, назначена от директора на областната дирекция „Земеделие”да определи имотите по ал. 1 на чл. 19.
В тази връзка, по линия на практическото и точно приложение на ЗСПЗЗ, Закона за кадастъра и имотния регистър, Закона за опазване на земеделските земи, така и за опазването интереса на съответната община, следва да се определят точно:
- съответните местности с идентификация на наименованията им по време на действие на Закона за кадастъра и комасацията от 1941 г., и по-късно – Закона за единния кадастър на НРБ, съобразени със сега действащия ЗАТУРБ и с точно определяне на границите им;
- да се определят (с издаване на съответните удостоверения) териториите земеделска земя, включени или невключени в обхвата на изработени и одобрени схеми и общи устройствени планове на съответните населени места;
- районите в страната с приключили производства по създаване на кадастрална карта и регистри би следвало съобразно Наредба № 3 от 2005 г. (изменена октомври 2011 г.) да отразят по реда в проектоплана на земите по чл. 19 ЗСПЗЗ, който ще бъде разгледан и приет от назначената комисия по чл. 19, ал. 2; а за районите, където производството по създаване на ККР не е приключило или въобще не е открито, да се изисква писмено указание от Министерството на регионалното развитие, съобразено с всеки конкретен случай;
- съответните служби по геодезия, картография и кадастър за районите с одобрени ККР и съответните служби „Кадастър и регулация” към общините за райони с неприключили или необявени производства по създаване на ККР, следва да издадат удостоверения за статута, предназначението и ползването на земеделските земи по чл. 19 ЗСПЗЗ, които в резюме да се впишат в подготвяния проект на акт за общинска собственост;
- предварително определяне на зоните с различна категория на земеделската земя, поливна или неполивна. Това би оказало влияние също и върху оценката на тази земя, която следва да се впише в акта за общинска собственост, за което данните следва да се дадат от съответните служби на общината и ведомствата – МОСВ, Напоителни системи, Басейнови дирекции;
- да се определи обемът на дадените в притежание на общината вещни права съобразно Конституцията и производните на нея закони, свързани с тази материя, като това изчисление се извърши от съответните служби „Общинска собственост” и се съгласува със съответната областна администрация;
- съгласно Закона за кадастъра и имотния регистър и наредбите към него, Закона за устройство на територията, да се определят и предварително обявят границите и съседите на собствеността върху земите по чл. 19 ЗСПЗЗ, което може да се направи чрез изготвянето и съгласуването на техническо задание със съответните служби по геодезия, картография и кадастър, при съответното писмено отразяване в проектоакта за общинска собственост и прилагане към работното досие на съответната земеделска земя;
- предвид приетите изменения през 2011 г. в Закона за културното наследство, би следвало в състава на комисията по чл. 19, ал. 2, да се включи и експерт от Министерството на културата или Българската академия на науките, като представител на държавата с оглед писмено произнасяне с удостоверение или становище по изготвените проектопланове на земеделските земи по чл. 19 ЗСПЗЗ, което също да се отрази в акта за общинска собственост, по отношение на стопанисването и управлението на земите;
- в акта за общинска собственост следва да се отрази по определен начин със становище и съгласуване, както и с приложена схема от страна на Агенцията „Пътна инфраструктура”, достъпът от главни и други пътища до терените със земеделско предназначение; това предполага включването на експерт от страна на МРРБ.
При положение че земеделската земя, предоставена за стопанисване и управление на общините, може да бъде давана в обезщетение, може да се отдава за обработване и други дейности чрез търг или конкурс, то документът за собственост на общината (публична, частна или в съсобственост с държавата) следва да се състави прецизно и точно, с оглед защитата на собствеността и плодоползването при практическо прилагане на действащото в тази област законодателство.
Илиана ДАНАИЛОВА, юрист
Мария МАРИНОВА, технически експерт
Реджин асист ООД
