Актове по реда на Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (ДОПК) могат да издават различни органи, а не само административните органи от системата на Националната агенция за приходите (НАП). Някои от тях са специализирани в установяването на публични вземания. Такива са митническите органи, които издават актове за установяване на митни сборове и акцизи, и органите на общинската приходна администрация, които издават актове за установяване на местни данъци.
Наред със специализираната администрация, актове по реда на ДОПК могат да бъдат издавани и от други органи, които нямат за основна компетентност установяването на публични вземания, но за целите на осъществяваната от тях дейност е необходимо да издават и актове за определяне на публични вземания от различен вид, сред които обаче не са данъците, митата и задължителните осигурителни вноски. Определянето на последните е предоставено в компетентност на специализирана администрация (приходна или митническа).
Редица закони предвиждат събирането на такси при извършване на определена дейност от страна на държавен орган. В тези случаи органът, който извършва дейността, може да установява с акт публичното вземане, когато то не е платено доброволно и в срок.
Тази възможност е уредена от законодателя в чл. 166 ДОПК, съгласно който установяването на публичните вземания се извършва по реда и от органа, определен в съответния закон. Ако в съответния закон не е предвиден ред за установяване на публичното вземане, то се установява по основание и размер с акт за публично вземане, който се издава по реда за издаване на административен акт, предвиден в Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Ако в съответния закон не е определен органът за издаване на акта, той се определя от кмета на общината или от ръководителя на съответната администрация. Актът за публично общинско вземане се обжалва по административен ред пред кмета на общината, а за публично държавно вземане – пред ръководителя на съответната администрация по реда на АПК. Ръководителят на администрацията може да упълномощи органи, горестоящи на органа, издал акта, които да разглеждат по същество и да се произнасят по жалбите против актовете за публични вземания. Заповедта за упълномощаването се обнародва в “Държавен вестник”.
Акт, издаден от друг орган извън специализираната администрация по реда на ДОПК, е бил предмет на контрол пред Върховния административен съд (ВАС), който се е произнесъл по спора с Решение № 2640 от 2010 г.
Пред ВАС е обжалвано решение на Съвета за електронни медии (СЕМ), с което е решено издаването на акт за установяване на публично държавно вземане за неплатени лицензионни такси. Жалбоподателят е считал, че решението на СЕМ е издадено от некомпетентен орган, при нарушение на материалния закон и съществени нарушения на процесуални правила поради несъобразяване на релевантните за издаване на акта факти, както и при противоречие на акта с целта на закона.
Решението на СЕМ, с което е решено издаване на акт за публично държавно вземане с адресат телевизионен оператор, е за неплатени годишни лицензионни такси, дължими съгласно разпоредбата на чл. 102 от Закона за радиото и телевизията (ЗРТ).
По възражението за липса на компетентност на органа, издал акта, Върховният административен съд посочва в мотивите си, че действително чл. 32 ЗРТ не урежда като изрична компетентност на СЕМ да издава актове за установяване на публично държавно вземане. Но в глава пета, раздел втори от ЗРТ е уредено създаването на фонд “Радио и телевизия”, приходите в който се набират частично и от първоначалните и годишните лицензионни и регистрационни такси, събирани от Съвета за електронни медии.
Тези такси са публични вземания, определени по основание в ЗРТ и по размер с Тарифа за таксите за радио- и телевизионна дейност, одобрена от Министерския съвет.
С приемането на ДОПК беше преодоляно разбирането на чл. 13, ал. 2, т. 2 от отменения Данъчен процесуален кодекс, съгласно който таксите се разглеждаха като публично вземане, ако са установени и по основание, и по размер със закон. Подробно този въпрос е разгледан в Решение № 10 от 2003 г. на Конституционния съд. Но при действието на чл. 162, ал. 2, т. 3 ДОПК като публични вземания са определени държавните и общинските такси, установени по основание (но не и по размер) със закон. Затова няма спор, че лицензионните и регистрационни такси, събирани на основание на разпоредбите на ЗРТ, са публични държавни вземания, както правилно приема в своите мотиви ВАС.
Щом като става дума за публични държавни вземания, възниква въпросът кой е органът, компетентен да ги установява?
Съгласно чл. 102, ал. 9 ЗРТ лицензионните и регистрационни такси се администрират от СЕМ. Въпросът в случая е, какво разбира законодателят под “администрират”?
Дали това правомощие обхваща само организирането на дейността при доброволното плащане на такси, или включва и издаването на акт за установяване на вземането, когато таксата не е платена в срок, като този акт представлява и основание за принудително събиране?
Надали идеята на законодателя е била да уреди като компетентност на органа организирането на дейността само при доброволното плащане на такса. За да може един орган да събира публични вземания, той трябва да има правомощието да издава актове за определяне на задълженията, когато те не са платени в срок. Смисълът на издаването на акта е да се премине към принудително изпълнение, ако актът не бъде изпълнен доброволно.
Независимо обаче дали ще тълкуваме стеснително или разширително приложното поле на чл. 102, ал. 9 ЗРТ, трябва да посочим, че при липсата на специална уредба за установяване на публично вземане се прилага текстът на чл. 166 ДОПК.
Редът за издаването на акт е този за издаване на индивидуален административен акт по АПК, а компетентният орган се определя от ръководителя на съответната администрация. В конкретния случай Съветът за електронни медии, в качеството си на колегиален, независим специализиран орган по регулиране на медийните услуги, е свикан на заседание от ръководителя на съответната администрация – в случая председателя на СЕМ, поради което решението е издадено от компетентен орган, съгласно изискванията на чл. 166, ал. 2 ДОПК.
В жалбата се посочват и други нарушения, които според жалбоподателя налагат отмяната на акта.
Решението на СЕМ като индивидуален административен акт е постановено след изтичане на срока по чл. 57 АПК, който според жалбоподателя е преклузивен. Затова с изтичането на срока е налице мълчалив отказ за издаването на акт, който е недопустимо да бъде последван от изрично решение.
ВАС обаче сочи две съображения, поради които не приема, че е налице твърдяното процесуално нарушение.
Първо, срокът за издаване на акта по чл. 57, ал. 1 АПК е инструктивен за административния орган и с изтичането му не се преклудира възможността за издаване на акта.
Става дума за първоначално издаване на акт, а не за решение, постановено в процедурата по административен контрол, подобно на хипотезите на
чл. 156, ал. 4 и 5 ДОПК и във връзка с Тълкувателно решение № 7 от 2008 г. на ВАС.
По общото правило на чл. 57, ал. 1 АПК административният акт се издава до 14 дни от датата на започване на производството, като започването става по инициатива на компетентния орган или по искане на гражданин или организация, прокурора, омбудсмана, по-горестоящия или друг държавен орган (чл. 24, ал. 1 АПК). В случая инициативата за издаване е на административния орган. В административната теория и практика винаги се е приемало, че издаденият по-късно акт е действителен и подлежи на обжалване на общо основание. Така е прието още в Постановление на Пленума на Върховния съд 4/1976 г. за обобщаване на съдебната практика по някои въпроси на Закона за административното производство.
Трябва да посочим, че може да бъде приведено още едно съображение в подкрепа на принципната теза на съда. Съгласно чл. 57, ал. 6 АПК, когато органът е колективен, въпросът за издаването на акта се решава най-късно на първото заседание след изтичането на срока по ал. 1-5. В случая няма данни, че актът не е бил издаден при спазване на това изискване – започване на производството по инициатива на органа, изтичане на срока съобразно някоя от хипотезите на ал. 1-5 на чл. 57 АПК и последващо заседание на колективния орган, на което въпросът е решен. Затова може да се окаже, че срокът за издаване на акта, макар и инструктивен, е бил спазен стриктно от компетентния орган.
На второ място ВАС посочва, че фикцията на мълчаливия отказ има значение при издаване на акт по инициатива на гражданин или организация, а не по инициатива на административния орган.
Издаването на акта след изтичане на 14 дни след даването от страна на адресата на акта на възражение против уведомлението за дължимост на годишни регистрационни такси не е съществено нарушение на процесуални правила. Не може да се твърди, че решението е изричен акт, който следва мълчалив отказ, и че съществуват два акта с противоположно съдържание по един и същ въпрос.
Съдът посочва в мотивите си, че процедурата за издаването на решението също е спазена. Адресатът на акта е бил уведомен за началото й и е имал възможност писмено да възрази срещу дължимостта на посочените в уведомлението суми.
В жалбата се твърди още, че лицензията на жалбоподателя като телевизионен оператор е прекратена едностранно по искане на лицензианта по реда на чл. 121, ал. 1, т. 4 ЗРТ.
В този случай волеизявлението на оператора има погасителен ефект – това е едностранно упражняване на негово преобразуващо право. Последващо решение на СЕМ за прекратяване на лицензията не е необходимо или ако е прието такова решение, то представлява само констатация на вече настъпилите правни последици на прекратяването. В случая СЕМ е приел решение за заличаване на оператора на 28.04.2009 г. Според жалбоподателя, от момента на направените до него волеизявление за прекратяване до 28.04.2009 г. той не дължи такси.
ВАС посочва, че изложената от жалбоподателя теза за погасителния ефект на едностранното волеизявление е принципно правилна. В конкретния случай обаче жалбоподателят не е доказал, че направените от него волеизявления за прекратяване на лицензията по реда на чл. 121, ал. 1, т. 4 ЗРТ са достигнали до регулаторния орган. Представени са писма на жалбоподателя до СЕМ, съответно от 11.03.2008 и от 04.04.2008 г., с които се иска заличаването му като телевизионен оператор поради прекратяване на дейността на програмата, но без доказателства за получаването на тези писма от СЕМ. Затова до датата на решението на СЕМ за заличаването му като оператор жалбоподателят дължи годишни лицензионни такси, които не е заплатил.
Фактическото неизвършване на дейност като телевизионен оператор не е предвидено като хипотеза за недължимост на таксите нито в ЗРТ, нито в Тарифата за таксите за радио- и телевизионна дейност.
Доц. д-р Ганета МИНКОВА
