Новите промени в Закона за държавната собственост, обнародвани в ДВ, бр. № 74/2025 г.

Списание „Собственост и право“, 2025 г., кн. 11

1. С ДВ, бр. 74/2025 г. бе обнародван Законът за изменение и допълнение на Закона за държавната собственост. Той бе първоначално приет от 51-ото Народно събрание (НС) на 31 юли 2025 г. и след наложено вето от страна на президента, повторно приет от НС на 4 септември 2025 г. (ЗИДЗДС). Новият закон е създаден чрез обединяване за съвместно разглеждане на два законопроекта за изменение на Закона за държавната собственост (ЗДС).

С първия от обединените законопроекти, внесен на 10.07.2025 г. от група от осем народни представители, се предлага да се промени подсъдността по обжалване на решения на Министерския съвет по чл. 34а, ал. 1 ЗДС за отчуждаване на имоти и части от имоти – частна собственост, предназначени за изграждането на национални обекти, като делата се разглеждат не от административните съдилища, а от Върховния административен съд. Според мотивите към законопроекта, с изменението на разпоредбата на чл. 38, ал. 1 ЗДС, в сила от 01.01.2019 г., е променена подсъдността при обжалване на решения на Министерския съвет при отчуждаване на имоти и части от имоти – частна собственост, предназначени за изграждане на национални обекти, и компетентен да гледа делата е административният съд по местонахождение на имота. След изменението на разпоредбата е налице противоречиво тълкуване и разполагане на разпоредбите на чл. 32 ЗДС във връзка с § 1, т. 1 и т. 2 от Допълнителните разпоредби на ЗДС от различните административни съдилища, което води до противоречива практика по прилагането на чл. 32 ЗДС и в частност до разнородно по своя характер прилагане от страна на различните административни съдилища на легално дефинираните понятия „равностойно парично обезщетение“, „пазарни цени“, „имоти, намиращи се в близост до отчуждавани“ и др.

Като резултат е формирана противоречива практика по отношение на периода, посочен в § 1а, т. 2 ДР ЗДС, при определяне на размера на равностойно парично обезщетение по отношение на използваните пазарни аналози и изключването на определени сделки от пазарните аналози. Практиката на административните съдилища показва прилагане на критерии, които не се съдържат в закона, но чието приложение е обосновано със съображения, посочени в мотивите на съдебните актове. Като се вземе предвид, че делата са едноинстанционни и съдебен контрол за правилност на съдебните актове не се извършва предвид целената от законодателя бързина при разглеждане на споровете, се налага изводът, че при сегашната нормативна уредба и спецификата на тези производства, противоречивата практика ще продължи. Уеднаквяването на констатираната съдебна практика и уеднаквяването на всички противоречия не може да бъде осъществено посредством тълкувателно решение, предвид множеството различни хипотези при определяне на обезщетенията и специфични за всеки казус.

От друга страна, в Конституционния съд на Република България е постъпило искане на Министерския съвет за установяване на противоконституционност на разпоредбата на чл. 38, ал. 1 ЗДС в частта „пред административния съд по местонахождението на имота“ и по искането е образувано конституционно дело № 4/2025 г. С предложения законопроект на ЗИДЗДС вносителите очакват да разрешат и двата описани проблема. С цел да не се стигне до забавяне на делата във Върховния административен съд, се предвижда Висшият съдебен съвет да обезпечи необходимия брой съдии за тяхното разглеждане.

Вторият от обединените законопроекти на ЗИДЗДС е внесен в Народното събрание от Министерския съвет. С него се предлага отмяна на алинеи 4 и 5 на чл. 15, регламентиращи дейността на Комисията за разпределяне и използване на административни сгради – държавна собственост (КРИАС). Към настоящия момент практиката по предоставянето на имоти – публична държавна собственост, за управление на ведомства се отклонява от разпоредбите на ЗДС и на правилника за неговото прилагане, предвиждащи участие на множество ведомства и подпомагащите ги администрации и спомагателни структури, като КРИАС, като комисията не заседава, а функциите ѝ практически се осъществяват от министъра на регионалното развитие и благоустройството, подпомаган от администрацията към него, с което се постига административна и процедурна икономия и бързина. Предвижда се и цялостна отмяна на раздел ІІІ „Обезщетение при отчуждаване на земеделски земи и горски територии“ на глава трета „Принудително отчуждаване на имоти – частна собственост, за държавни нужди“ на ЗДС, както и на § 1а, т. 1а от Допълнителните разпоредби на ЗДС, съдържащ легална дефиниция на понятието „равностойно имотно обезщетение“.

Предложените законодателни изменения са продиктувани от относимата съдебна практика, според която определянето на различни по вида си обезщетения поставя засегнатите собственици в условията на нееднакво третиране, като някои от тях ще бъдат обезщетени в натура, а останалите чрез паричен еквивалент, без ясно установени критерии при такъв подбор. При изпълнението на такива големи инфраструктурни проекти, каквито са изграждането на национални обекти по смисъла на § 1 от Допълнителните разпоредби на ЗДС, е практически невъзможно обезщетяването на всички правоимащи лица чрез предоставяне на равностойни обезщетения във вид на поземлени имоти. Освен това е възможно в съответното землище да не са налице подходящи за обезщетение имоти, което от своя страна също може да затрудни собствениците при дейностите по стопанисване.

През последните пет години от министъра на отбраната на основание на съществуващата към момента негова компетентност по ЗДС и ППЗДС да извършва продажба на имоти – частна държавна собственост, в управление на Министерството на отбраната са продадени 88 имота, от които само 10 имота са били с данъчна оценка до 10000 лв. За този период областни управители са извършили разпоредителни действия с 4 имота в управление на МО, от които три продажби (една продажба по реда на специалния Закон за насърчаване на инвестициите и две продажби за прекратяване на съсобственост), както и една замяна на държавен имот с имоти – собственост на физически лица, с цел прекратяване на съсобственост на основание на съществуващата и към момента тяхна компетентност по ЗДС за извършване на замени на държавни имоти с данъчна оценка под 500000 лв.

Предвид изпълнението на специфичните функции, за които са били предоставени, по-голямата част от имотите – частна държавна собственост, които вече са с отпаднала необходимост за Министерството на отбраната, структурите на пряко подчинение на министъра на отбраната и Българската армия, са с данъчни оценки над 10000 лв., тъй като представляват големи терени, застроени с много сгради. Поради тази причина и с оглед на компетентността по ЗДС на Агенцията за публичните предприятия и контрол да извършва продажби на имоти – частна държавна собственост, с данъчни оценки над 10000 лв., предлаганите изменения в ЗДС не предполагат сериозна бъдеща натовареност на областните администрации с извършването на разпоредителни действия с имоти в управление на Министерството на отбраната.

С оглед на необходимостта от унифициране на режима за продажба на тези имоти с Преходните и заключителните разпоредби на законопроекта се предвиждат изменения в ЗПСПК, като разпоредбата на чл. 1, ал. 4, т. 3, буква „а“ се отменя, а други норми се допълват и прецизират.

Предложението за отмяната на чл. 15, ал. 4 и 5 ЗДС е мотивирано с постигане на процедурна икономия и бързина при разглеждане на исканията за предоставяне на имоти – публична държавна собственост, за управление на ведомства. Предложените законодателни изменения, касаещи имотното обезщетение при принудително отчуждаване на земеделски земи и горски територии – частна собственост, за държавни нужди, за изграждане на национални обекти, са с оглед спазване на принципа за равнопоставеност и коректно отношение към всички засегнати собственици, както и за поддържане на оптимален размер държавни земеделски земи, необходими за изпълнение на произтичащите от разпоредбите на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи (ЗСПЗЗ) и Правилника за прилагане на ЗСПЗЗ дейности, както и за опазване, гарантиране и поддържане на екосистемните, социалните и икономическите функции на горските територии – държавна собственост. Цел на предложените промени е извършването на разпоредителните действия по продажба и замяна на имоти – частна държавна собственост, в управление на Министерството на отбраната да се осъществява по регламентирания в ЗДС общ ред, а именно чрез областните управители по местонахождение на имотите, министъра на регионалното развитие и благоустройството в случаите по чл. 45, ал. 4 ЗДС, съответно от Агенцията за публичните предприятия и контрол. В резултат на законодателната промяна ще бъде създадена възможност за засилване и укрепване на административния капацитет на Министерството на отбраната чрез насочването му изцяло към реализирането на дейности, свързани с изпълнение на изключително важни за националната сигурност и отбрана инфраструктурни проекти, и ще се намали административната тежест при продажбата на имотите в управление на ведомството.

Отмяната на чл. 15, ал. 4 и 5 ЗДС ще способства за намаляване на административната тежест при разглеждане на исканията за предоставяне на имоти – публична държавна собственост, за управление на ведомства. Промяната в глава трета на ЗДС чрез отмяна на имотното обезщетение при принудителното отчуждаване на частни земеделски земи и горски територии за изграждане на национални обекти и обезщетяване на всички засегнати собственици с паричната равностойност на отчуждените им земи, определена в съответствие с предназначението на имота преди влизането в сила на подробния устройствен план за изграждане на национален обект въз основа на пазарните цени на имоти с подобни характеристики, намиращи се в близост до отчуждавания имот, ще доведе до еднаквото им третиране от законодателя и поставянето им в равностойно положение, което в пълна степен ще доведе до изпълнение на конституционно установените изисквания и принципи за равенството на гражданите пред закона при провеждането на отчуждителните производства по ЗДС.

С прецизиране на разпоредбата на чл. 58, ал. 4 ЗДС същата ще се синхронизира с терминологията, използвана в Закона за държавните помощи.

Предложеният проект на ЗИДЗДС ще доведе до прецизиране на ЗДС и ЗПСК и унифициране на режима по продажба и замяна на имоти – частна държавна собственост, в управление на Министерството на отбраната. В резултат на предложените промени в ЗПСК ще се уеднакви режимът на приватизационна продажба на имоти – частна държавна собственост, и на обособени части от имуществото на търговски дружества с повече от 50 на сто държавно участие в капитала и обособени части от имуществото на търговски дружества, чийто капитал е собственост на други търговски дружества с повече от 50 на сто държавно участие в капитала, като тези обекти ще се продават единствено чрез електронната платформа за продажба на имоти. Измененията и допълненията в акта ще доведат и до улесняване на приватизационната продажба на обособени части от търговски дружества с повече от 50 на сто държавно участие в капитала, включени в списъка по чл. 3, ал. 1 ЗПСК (т. нар. Забранителен списък). Предвижда се възможност продажбата на обособени части от имуществото на търговски дружества с повече от 50 на сто общинско участие в капитала да се извършва чрез електронна платформа.

След обединението на двата законопроекта при обсъждането им в Народното събрание, по тях е постъпило становище от Асоциацията на българските административни съдии. Със становището се обсъжда въпросът за промяната на родовата подсъдност с изменението на разпоредбата на чл. 38, ал. 1 ЗДС. Поддържа се виждането, че асоциацията подкрепя предложената промяна с оглед на предписанието на текста на чл. 125, ал. 1 от Конституцията, че Върховният административен съд осъществява върховен съдебен надзор за точното и еднакво прилагане на законите в административното правораздаване. С изменението през 2019 г. на подсъдността на актовете на Министерския съвет по чл. 34а, ал. 1 ЗДС да се разглеждат на една инстанция от административните съдилища, Върховният административен съд не може да осъществява контрол върху правилността на решенията за отчуждаване на имоти, предназначени за изграждане на национални обекти. В резултат на това, в административните съдилища се наблюдава и противоречива практика при приложението на чл. 32 ЗДС и по-конкретно на понятията „равностойно парично обезщетение“, „пазарни цени“ и „имоти, намиращи се в близост до отчуждавани“. Счита се, че с предложените законодателни промени ще преодолеят констатираните противоречия в съдебните решения по посочените спорове.

2. След обсъждане на обединения законопроект и приемане на ЗИДЗДС от Народното събрание, президентът се е произнесъл с Указ № 139 за връщане за ново обсъждане в Народното събрание на ЗИДЗДС, приет от 51-ото Народно събрание на 31 юли 2025 г., обнародван в ДВ, бр. 67 от 15.08.2025 г. В мотивите към указа е посочено, че макар и неназована в мотивите към ЗИДЗДС, целта му е подобряване ефективността на мерките за насърчаване на инвестициите с фокус върху ускореното изграждане на обекти със стратегическа важност за развитието на България. Тази цел обаче не може да бъде постигната чрез законодателни мерки, които са за сметка на основните права на гражданите и противни на конституционната повеля държавата да се грижи за повереното ѝ имущество в интерес на гражданите и на обществото.

С § 4, 5 и 6 ЗИДЗДС се премахват изричните правомощия на министъра на отбраната да участва в извършването на разпоредителни действия по продажба и замяна на имоти – частна държавна собственост, предоставени за управление на Министерството на отбраната. Това означава, че прехвърлянето на имоти, предоставени за управление на Министерството на отбраната (продажби и замени), ще се извършва по общия ред – съобразно общите процедури по разпореждане с държавна собственост – решение на Министерския съвет и/или с акт на областния управител. Премахва се императивно установената в чл. 45, ал. 5, чл. 47, ал. 3, чл. 48, ал. 1 ЗДС споделена компетентност между министъра на отбраната и Министерския съвет. Основният мотив на промените е министърът на отбраната да се насочи изцяло към реализирането на дейности, свързани с изпълнение на изключително важни за националната сигурност и отбраната инфраструктурни проекти.

Участието на Министерството на отбраната и най-вече установената в закона „инициатива за започване на процедурата“ не е самоцел на закона, а се свързва с необходимостта от преценка на специфичното предназначение на имотите, респ. отпадането на необходимостта от ползването им за такива цели. Логично е тази преценка да се упражнява от компетентния орган на изпълнителната власт. Нормите, които законодателят отменя, държаха сметка и за фактическото положение, изразяващо се в мащабите на имуществото, чийто принципал е Министерството на отбраната. Както управлението, така и сделките с неговото разпореждане изискват експертност, централизация и съгласуваност. При осъществяване на правомощията си по чл. 106 от Конституцията Министерският съвет не може да прескочи експертната компетентност на собствените си членове.

Конституцията и законодателството допускат редица ограничения на правото на собственост, легитимният контрол за които е именно националната сигурност и отбраната на страната (чл. 7, ал. 6 ЗДС). Симетрично на тази идея е прехвърлянето на държавна собственост, управлявана от Министерството на отбраната, също да бъде пропорционално, но на отпадналата необходимост от изпълнението на целите, за които тази собственост е ползвана. Ето защо изключването на компетентния орган от този процес прави „отказа“ на държавата от нейната собственост непропорционален.

С § 13, т. 2, буква „а“ от ЗИДЗДС се премахва изискването приватизационна продажба на обособените части от търговски дружества с повече от 50 на сто държавно участие в капитала, включени в списъка по чл. 3, ал. 1 (т.нар. „забранителен списък“) от ЗПСПК, да бъде възможна след решение от Народното събрание по предложение на Министерския съвет. Освен това по силата на промените се предоставя универсална инициатива на органите, упражняващи правата на държавата в капитала на конкретното дружество с над 50 на сто пряко или опосредено участие в капитала, да правят предложения за приватизация на конкретните обекти по чл. 3, ал. 3, т. 3 от закона. Това ще важи в пълна степен и спрямо обособените части от дружества, държавното участие в капитала на които се упражнява от Министерството на отбраната (§ 13, т. 1, буква „а“). Обособените части от имущество на търговски дружества с повече от 50 на сто държавно участие ще се продават само чрез електронен търг (§ 13, т. 4, буква „а“). Императивното залагане на изискването обособени части от имуществото на търговски дружества с повече от 50 на сто държавно участие в капитала да се продават единствено чрез електронната платформа е продължение на изначално неправомерния подход сделки с такива обекти да бъдат изведени от общия режим за продажба на имущество на дружества от забранителния списък.

Промените в ЗПСПК легализират отказ от конституционни правомощия, поверени на изпълнителната власт, по управление и разпореждане с имущество, отговорност на държавата. В чл. 18, ал. 6 от Конституцията е предвидено общото задължение, че държавните имоти се стопанисват и управляват в интерес на гражданите и на обществото. На Министерския съвет пък е възложено основното негово правомощие да организира стопанисването на държавното имущество при осъществяване на вътрешната политика на страната (чл. 106 във връзка с чл. 105, ал. 1 от Конституцията). То се отнася не само за двата вида собственост на държавата (публична и частна), но обхваща и другите нейни права и задължения, които са парично оценими (Решение № 19 от 1993 г. по к. д. № 11/1993 г.). Тези ангажименти на държавата по един или друг начин стоят и по отношение на вещите, собственост на търговски дружества, в които участва държавата. Оттеглянето на държавата в лицето на Народното събрание и на ръководния орган на изпълнителната власт по отношение на сделки с обособени части на такива дружества е абдикация от конституционно установените задължения на тези органи да гарантират публичния интерес.

С § 12 и 15 ЗИДЗДС се правят промени в Закона за насърчаване на инвестициите и в Закона за опазване на околната среда. Посредством тях се съкращават сроковете за произнасяне на администрацията във връзка с определени инвестиционни проекти, въвежда се принципът за мълчаливо съгласие, ограничават се съдебните инстанции в производства по Закона за опазване на околната среда, разширява се дефиницията за „обект със стратегическа важност“. По същество се разширява обхватът на различните инвестиционни проекти, спрямо които ще се прилагат изключенията относно съкратените срокове за действие на администрацията, принципът за мълчаливо съгласие и ограниченото съдебно обжалване. Това не създава условия за ускореното реализиране на реално приоритетните проекти, а залага възможности за субективно заобикаляне на правилата. Липсва определеност по отношение на конкретните производства и актовете, към които ще се прилага така регламентираната хипотеза на „по-кратки“ срокове. Това се отнася и за начина, по който се въвежда законова презумпция за мълчаливо съгласие при непроизнасяне на органа в срок (чл. 22к, ал. 2). Създава се пречка за административните органи да прилагат законосъобразно неясните правила на чл. 22к – 22л.

С § 15, т. 1-4 ЗИДЗДС се правят изменения и допълнения в чл. 88, ал. 4, чл. 93, ал. 10, чл. 95, чл. 99, ал. 9 от Закона за опазване на околната среда, които предвиждат при обекти с национално значение или при обекти със стратегическа важност определени категории съдебни спорове да се разрешават само в една съдебна инстанция. Бързината на съдебното производство не може да бъде за сметка на принципа на законността и за сметка на правата на гражданите.

С § 15, т. 5 ЗИДЗДС се допълва определението на „обект със стратегическа важност“ в ЗООС, като така законодателят създава възможност за заобикаляне на целия процес на разработване и приемане на конкретните стратегии и законоустановените им цели. Народното събрание ще може за всеки конкретен случай да придава на определен обект статут на обект със стратегическа важност. Макар изначално да не е ясна материалната му компетентност за това негово правомощие, реализирането му ще води ex lege до гарантирано в закона предимство относно съкратени срокове за произнасяне на администрацията и ограничен достъп до съд – само на една съдебна инстанция. Така на практика Народното събрание завзема правомощия едновременно в изпълнителната и в съдебната власт.

3. При новото обсъждане в Народното събрание на върнатия от президента ЗИДЗДС, Комисията по конституционни и правни въпроси е разгледала мотивите към ветото на президента и след проведеното обсъждане е излязла с предложение към Народното събрание да приеме повторно същата редакция на ЗИДЗДС, която е била първоначално приета от Народното събрание на 31 юли 2025 г. ЗИДЗДС е приет отново от Народното събрание на 04.09.2025 г. и е обнародван в ДВ, бр. 74/2025 г. След като промените, въведени със закона, вече са част от действащото ни законодателство, се поставя въпросът за бъдещите последици от приложението им.

Използваните законодателни способи, заложени както при изработването на законопроекта на ЗИДЗДС, така и при първоначалното и при второто му приемане от Народното събрание, показват явно отклонение от установените с Конституцията принципи за върховенство на закона и за разделение на властите. С мотивите към законопроекта вносителите са инициирали законодателна промяна с аргумент, че според тях Върховният административен съд не може да осъществи възложените му законови правомощия по уеднаквяване на констатираната противоречива съдебна практика по административни дела. Изказано е и отрицателно становище по отношение на осъществяваната правосъдна дейност от административните съдилища, тъй като те при произнасянето по делата прилагали критерии, които не се съдържат в закона и делата са едноинстанционни, което не допускало по-нататъшен съдебен контрол за правилност на постановените съдебни актове. Предложена е законодателна промяна с цел избягване на произнасяне на Конституционния съд по дискусионни нормативни текстове. Изброените проблеми са разрешени от законодателя не чрез допустимите нормотворчески способи за прецизиране на редакцията на спорните текстове в ЗДС или увеличаване на възможностите за съдебен контрол или уеднаквяване на практиката на постановените съдебни актове, а посредством прехвърляне на подсъдността на делата към Върховния административен съд и директното им отнемане от административните съдилища.

Със ЗИДЗДС са въведени и редица нови законови правила, с които се съкращават съдебни и административни процедури, нарушава се взаимодействието, конституционно установените правомощия и разделението на функции между изпълнителна, законодателна и съдебна власт. Създават се предпоставки за засягане на основни права на гражданите и се препятства задължението на държавата да се грижи за повереното ѝ имущество в интерес на гражданите и на обществото. С премахване на изричните правомощия на министъра на отбраната да участва в извършването на разпоредителни действия по продажба и замяна на имоти – частна държавна собственост, предоставени за управление на Министерството на отбраната, се нарушава балансът и взаимодействието между институциите и установеният режим за управление, разпореждане и защита на държавната собственост.

Отнемайки установената в закона споделена компетентност между Народното събрание и Министерския съвет, заличавайки правомощията и на двата органа по отношение на продажбата на имущество от дружества от забранителния списък, законодателят занижава отговорността на органите в този процес и създава риск от злоупотреби и произвол. Пренебрегват се конституционни правомощия, поверени на изпълнителната власт, по управление и разпореждане с имущество, собственост на държавата. Измененията и допълненията в чл. 88, ал. 4, чл. 93, ал. 10, чл. 95, чл. 99, ал. 9 от Закона за опазване на околната среда, предвиждащи при обекти с национално значение или при обекти със стратегическа важност определени категории съдебни спорове да се разрешават само в една съдебна инстанция, също застрашават приложението на принципите на законност и защитата на правата на гражданите.

Изложените несъвършенства на въведените със ЗИДЗДС промени налагат тяхната критична оценка и прилагане съобразно с действието на основните конституционно установени принципи на правовия ред у нас, за да бъдат избегнати нови разногласия в хода на развитието на административните производства и на съдебната практика по дискусионните законодателни текстове.

Александър ГЕОРГИЕВ, адвокат

Етикети: Закон за държавната собственост