Промените в Административнопроцесуалния кодекс (АПК) със Закона за изменението и допълнението му, обнародван в „Държавен вестник“, бр. 77 от 18.09.2018 г., заслужено получават вниманието както на професионалната правна общност, така и на много граждани. Това не се нуждае от обяснение.
Тепърва ще се изяснява смисълът на новата редакция на основния процесуален закон в административния процес, като единствено практиката по прилагането на кодекса е тази, която ще покаже доколко заявените от законодателя цели на измененията ще бъдат постигнати.
Важно е да се разбере какво е мотивирало такава голяма по обема и съдържанието си законодателна промяна и какво ще бъде значението й за административния процес и административното правораздаване в частност.
Настоящото представяне отчита спецификата на момента след преодоляване на президентското вето на 16 разпоредби от приетия вече законопроект и преди произнасянето на Конституционния съд на Република България по исканията на депутати от опозицията и омбудсмана на Републиката за обявяване на противоконституционност на разпоредби от него. То няма за задача да коментира мотивите на ветото, нито тези на исканията за противоконституционност, а да представи съвсем накратко „големите теми“ на законодателната промяна.
В структурата на мотивите на Закона за изменение и допълнение на кодекса народните представители, направили законодателното предложение, извеждат следните основни области на промени: 1. електронно правосъдие; 2. административен договор и споразумение; 3. мълчаливо съгласие; 4. подсъдност;
5. държавни такси; 6. касационно производство и производство за отмяна; 7. административни услуги; 8. изискване на удостоверения и документи; 9. административнонаказателни разпоредби.
В началото е важно да се отбележи, че съществени са промените в понятието за индивидуален административен акт по чл. 21, ал. 1 и в легалното определение по § 1, т. 2 от Допълнителните разпоредби на Административнопроцесуалния кодекс на термина „организация“ (с § 10 и § 78 от Закона за изменение и допълнение на Административнопроцесуалния кодекс). Добавянето в ал. 1 на чл. 21 и в т. 2 на § 1 от ДР на АПК на израза „лицата, осъществяващи публични функции, и организациите, предоставящи обществени услуги“ по съществото си разширява приложното поле на кодекса и по отношение на издаването и оспорването на актовете, издадени от посочените субекти.
1. Електронно правосъдие
Така нареченото „електронно правосъдие“ всъщност се отнася до нови правила за съобщенията и призоваването в административния процес в широкия смисъл на думата. Те потвърждават и досега съществуващата възможност на гражданите да използват електронни средства за комуникация с административните органи и съда, но и създават задължения за административните органи; организациите, по смисъла на § 1, т. 2 АПК, и адвокатите за представяне на електронен адрес за тази цел. На тези промени са посветени новите разпоредби или редакции на чл. 18а, 61, 137 и 138 и 273а АПК.
С тази част на промените, в Административнопроцесуалния кодекс е приета уредба на обществени отношения, които вече имат регламентация в Закона за електронното управление и в Закона за съдебната власт, с чието изменение с „Държавен вестник“, бр. 62 от 09.08.2016 г. се създаде нова глава осемнадесет „а“ „Удостоверителни изявления и процесуални действия в електронна форма“. По законова делегация на разпоредби от тази глава от Висшия съдебен съвет са приети Наредба № 5 от 01.06.2017 г. за организацията и реда за водене, съхраняване и достъп до електронните дела и начина на съхраняване на доказателствата и доказателствените средства по делата, както и вътрешния оборот и съхраняването на друга информация, обработвана от съдебната администрация, обнародвана в „Държавен вестник“, бр. 47 от 13.06.2017 г., в сила от 13.06.2017 г., и Наредба № 6 от 03.08.2017 г. за извършване на процесуални действия и удостоверителни изявления в електронна форма, обнародвана в „Държавен вестник“, бр. 67 от 18.08.2017 г., в сила от 18.08.2017 г. Съответствието на промените в Административнопроцесуалния кодекс, в тази част, с разпоредбите на вече действащите посочени законови и подзаконови нормативни актове следва да бъде взето предвид при тълкуването на новите редакции на кодекса.
Може да бъде разбрана волята на законодателя за създаване на задължение за електронно връчване и съобщаване на призовки, документи и съобщения на определена квалифицирана група субекти: административните органи, органите на съдебната власт, лицата, осъществяващи публични функции и организациите, предоставящи обществени услуги, адвокатите, нотариусите и частните съдебни изпълнители. В сравнителноправен план въвеждането на подобно задължение се обяснява с изискването за по-висока професионална грижа за органите на изпълнителната и съдебна власти, както и за лицата, упражняващи публични функции, възложени им със закон или упражняващи регулирани професии (подобен подход има в Германия, Чехия и др.).
Относно въведеното задължение на адвокатите за представяне на електронен адрес, следва да се има предвид, че те по принцип действат от името на различни частноправни субекти и задължението по § 4 от законопроекта – нов чл. 18а, ал. 5 да посочат електронен адрес по Закона за електронното управление или по Закона за съдебната власт, в зависимост от съответното производство, засяга директно правата на представляваните, поради което би следвало да е реализирано след широко обществено обсъждане и след мнение на Висшия адвокатски съвет, каквото липсва в законодателната процедура.
В новите разпоредби на чл. 18а, ал. 5 и чл. 137, ал. 2 е предвидено задължително организациите по смисъла на § 1, т. 2 от Допълнителните разпоредби на Административнопроцесуалния кодекс да осъществяват комуникацията си с административния орган и със съда чрез представен електронен адрес. Принципът на доброволност на използването на този ред се запази единствено за граждани, непредставлявани от адвокат.
2. Административният договор
Още в мотивите на законопроекта се видя, че предлаганите промени в общата уредба на административния договор (чл. 19а и следващите от АПК, в редакцията с „Държавен вестник“, бр. 74 от 20.09.2016 г.) не почиват на никакъв теоретичен или какъвто и да е анализ на самото понятие; на правната доктрина в България и в други европейски страни; на досегашната правна уредба, още по-малко на съдебна практика по прилагането на тази уредба. Основателна и задълбочена критика на досегашната правна регламентация има в статията на проф. Кино Лазаров и проф. Иван Тодоров „Административният договор след въвеждането му в АПК“1.
Липсата на такива анализи е недопустима, след като се отнася за основен институт на материалното административно право. С голяма степен на сигурност, това предопределя качеството на реализираната законодателна промяна.
Новата редакция на чл. 19а, ал. 1 не променя изобщо досегашното правило, че административен договор е налице само когато това е предвидено в специален закон. От голямо практическо значение е обаче новата редакция на разпоредбата на чл. 19ж, ал. 1, съгласно която „Споровете относно действителност, изпълнение, изменение или прекратяване на административните договори се решават от компетентния административен съд“. Няма съмнение, че става дума за искови производства с посочените възможни предмети на исковете. Промяната предвижда тези спорове да се разглеждат по реда на дял трети от Административнопроцесуалния кодекс, „Производства пред съд“, като съдът разглежда делото и се произнася по искането в шестмесечен срок от постъпването му, освен ако в специален закон не е предвидено друго. Това са единствените процесуални правила, въведени чрез техниката на препращане към производството за оспорване на административни актове, без друга конкретизация.
В дял трети на Административнопроцесуалния кодекс няма предвидени никакви правила по основни въпроси за разглеждането и решаването на тези, по съществото си граждански спорове, каквито са: правилата за процесуалната легитимация на страните; за родовата и местна подсъдност на споровете; за условията за редовност и допустимост на исковата молба; за доказателствата и доказателствените средства и др. На всички тези въпроси, при липса на правна уредба, отговори ще трябва да даде съдебната практика.
В тази връзка, с важно практическо значение е разпоредбата на § 149, ал. 4 от Преходните и заключителни разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Административнопроцесуалния кодекс, съгласно която съдебните производства относно недействителност, изпълнение, изменение или прекратяване на административни договори, сключени преди влизането в сила на този закон, с изключение на тези по Закона за управление на средствата от Европейски структурни и инвестиционни фондове, се извършват по реда на Гражданския процесуален кодекс пред гражданските съдилища. Познаването на тази разпоредба би предотвратило излишни спорове за подсъдност, разрешавани от смесени петчленни състави на Върховния касационен съд и Върховния административен съд.
На първо четене законопроектът за изменение и допълнение на Административнопроцесуалния кодекс беше приет с промени на Закона за обществените поръчки и Закона за концесиите, без мотиви, за административни договори да бъдат обявени, договорите за обществени поръчки и договорите за концесии.
Вместо това, при обсъждането на Преходните и заключителните разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Административнопроцесуалния кодекс в Комисията по правни въпроси на Народното събрание на второ четене тази „идея“, отново без мотиви, беше изоставена и на нейно място, по реда на чл. 83, ал. 5, т. 2 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание, от народни представители бяха направени немотивирани предложения, които са реализирани с изменението, за промяна например в Закона за филмовата индустрия (§ 147) и Закона за научните изследвания (§ 145), където определени договори сега са обявени за административни.
Тази „законодателна техника“ за предложения след първото четене на законопроекта, направени по този ред, без мотиви и без връзка с обхвата на гласувания на първо четене законопроект беше използвана и за реализиране на промените с параграфи 82, 96, 111, 124, 129, 148 от Закона за изменение и допълнение на Административнопроцесуалния кодекс. Интересно е да се подчертае, че става дума за промени в Закона за българското гражданство, Закона за кредитните институции, Закона за опазване на околната среда, Кодекса за социално осигуряване, Закона за здравното осигуряване и Закона за съдебната власт. Още по-любопитно е, че тази техника не беше предмет на конкретно обсъждане нито във ветото на президента, нито в предложенията за противоконституционност.
Със сигурност тази, така извършена, законодателна промяна относно основен институт на материалното административно право, ще постави съдебната практика пред предизвикателства в правоприлагането. Изменението ще увеличи и броя на разглежданите пред административните съдилища искови производства с произтичащите от това последици за съдебната практика, формирана от двете върховни съдилища по искови производства с еднакъв предмет и ще доведе до допълнително натоварване на Върховния административен съд с касационните производства по тези спорове (в колизия с мотивите на законопроекта за „разтоварване“ на Върховния административен съд и концентрирането му върху тълкувателна дейност).
3. Мълчаливото съгласие
След оповестената радикална промяна относно института на мълчаливото съгласие (виж Стенограмата от обсъждането на законопроекта на първо четене в правната комисия на Народното събрание), интересно е да се отбележи, че новата редакция на чл. 59, ал. 4 АПК изобщо не засяга досегашната уредба, която допуска непроизнасянето на административен орган да се издаде акт със съдържание, поискано от заявителя, да се счита за мълчаливо съгласие само в предвидените в закон случаи. В същото време Законът за изменение и допълнение на Административнопроцесуалния кодекс не предвиди нито една такава възможност в друг закон.
4. Промени в подсъдността
4.1. Относно родовата подсъдност
Основна част на реализираните промени в кодекса се отнасят до промени в специални закони, в които се предвиди „сваляне“ на родовата подсъдност на първоинстанционните спорове на административните съдилища от Върховния административен съд. Това стана след Решение № 8 от 23.04.2018 г. на Конституционния съд на Република България по конст. д. № 13/2017 г. С това решение Конституционният съд прие, че „Разпоредбата на чл. 125, ал. 2, предложение първо от Конституцията задължава Върховния административен съд да се произнася като първа инстанция по спорове за законността на административните актове, издадени от Министерския съвет и от министрите при упражняване на конституционно възложените им функции и правомощия по ръководството и осъществяването на държавното управление“. Според Конституционния съд, „за да попадат в обхвата на актовете по чл. 125, ал. 2, предложение първо от Конституцията, относно чиято законност Върховният административен съд се произнася задължително като първа инстанция, е необходимо актовете да са издадени от посочените в разпоредбата висши органи на изпълнителната власт при упражняване на възложените им от Конституцията функции и правомощия по ръководството и осъществяването на държавното управление; да притежават белезите на административен акт; да засягат права, свободи или законни интереси на граждани и юридически лица и да не са изключени изрично със закон от пряк съдебен контрол“ (последен абзац от мотивите).
Конституционният съд изрично приема, че извън задължителния обхват на тълкуваната конституционна норма, който включва актовете, издавани при упражняване на конституционно установени властови правомощия, законодателят има правото да определя друга подсъдност за възникнали правни спорове. С промените на родовата подсъдност на определена категория спорове законодателят е направил точно това.
Съгласно § 149, ал. 1 от Закона за изменение и допълнение на Административнопроцесуалния кодекс, образуваните преди влизането в сила на този закон дела в административните съдилища и във Върховния административен съд се довършват в същите съдилища по досегашния ред.
Със значителен брой от параграфите на Преходните и заключителни разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Административнопроцесуалния кодекс, отново чрез промени в специални закони, бяха дадени нови възможности за делегация на правомощия на административни органи. Целта на тези промени е, при използването на тези възможности, споровете по законосъобразността на издадените актове по делегация да бъдат разглеждани от административен съд като първа инстанция, а не от Върховния административен съд. Тази последица е указана и в ТР № 4 от 22.04.2004 г. на ОСС ВАС по тълк. д. № 4/2002 г., съгласно което жалбите срещу актове, издадени от заместници на министър по силата на изрична заповед за заместване, са подсъдни като първа инстанция на Върховния административен съд, а жалбите срещу административни актове на органи, на които министри са делегирали изпълнението на някои от възложените им със закон правомощия, са подсъдни като първа инстанция на съответните окръжни съдилища или на Софийския градски съд. Следва да се подчертае, че постигането на тази цел зависи от използването на възможността за делегация, което зависи от преценката на административния орган.
На следващо място, с § 82 в Закона за българското гражданство, § 87 в Закона за електронните съобщения, § 93 в Закона за защита на конкуренцията, § 95 в Закона за Комисията за финансов надзор, § 105 в Закона за нотариусите и нотариалната дейност, § 115 в Закона за радиото и телевизията, § 122 в Закона за частните съдебни изпълнители, § 136 в Закона за дейността на колективните инвестиционни схеми и на други предприятия за колективно инвестиране, § 137 в Закона за публичното предлагане на ценни книжа, § 138 в Кодекса за застраховането, § 139 в Закона за прилагане на мерките срещу пазарните злоупотреби с финансови инструменти, § 144 в Закона за лова и опазване на дивеча от Закона за изменение и допълнение на Административнопроцесуалния кодекс се предвиди определена категория първоинстанционни спорове да бъдат родово подсъдни на Административен съд София област.
4.2. Относно местната подсъдност
Промяната в принципа на местната подсъдност на първоинстанционните спорове с новата редакция на чл. 133, ал. 1 АПК (§ 29 от Закона за изменение и допълнение на Административнопроцесуалния кодекс) беше мотивирана от законодателя и подкрепена от Пленума на Върховния административен съд по съображения за приближаване на административното правосъдие до гражданите, а също и за по-равномерно натоварване на административните съдилища в страната.
Същата цел има и другото важно изменение с § 79, с който се променят чл. 156, ал. 1 и други разпоредби на Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (ДОПК) относно местната подсъдност на първоинстанционните спорове по обжалване на актове на органите по приходите.
Съгласно § 150 от Закона за изменение и допълнение на Административнопроцесуалния кодекс образуваните до обнародването на този закон административни дела по чл. 41, ал. 3; чл. 156, ал. 1; чл. 160, ал. 6; чл. 187, ал. 1; чл. 197, ал. 2 и чл. 268, ал. 1 ДОПК в административните съдилища се довършват от същите съдилища по досегашния ред.
5. Измененията в касационното производство
Тези изменения не засягат изобщо същността на касационното производство. Не се променят: предметът на касационната проверка; правилата относно доказателствата в производството; забраната за фактически установявания; правомощията на касационния съд и възможните решения по касационното оспорване, правомощията на Върховния административен съд при отмяна на решението; окончателния характер на касационното решение; задължителността на указанията на Върховния административен съд по тълкуването и прилагането на закона; правилото, че разглеждане на жалбата и протеста срещу повторно постановеното решение става от нов състав на Върховния административен съд; правилата за ново разглеждане на делото от първоинстанционния съд; правомощията на Върховния административен съд при отмяна на новото първоинстанционно решение.
Промените засягат главно самия достъп до касационната инстанция, като в едни случаи законодателно се отрича този достъп (с изключване от касационен контрол на първоинстанционни съдебни решения), а в други – той се затруднява чрез новото изискване за редовност на касационната жалба поради участието на правоспособен юрист при подписването й и заплащане на многократно по-висок размер на държавни такси за касационно оспорване. Тези промени предвиждат възможност и за произнасяне по касационната жалба в закрито заседание, когато съдът и страните искат това, без оглед на обществения интерес към решаването на конкретния правен спор. Определянето на вида на заседанието става с разпореждане на съдията – докладчик, което не се мотивира и не подлежи на обжалване. Страната по делото може да поиска разглеждането му в открито заседание най-късно с касационната жалба или отговора към нея, като в този случай делото се разглежда по този ред.
С § 149, ал. 2 и 3 от Закона за изменение и допълнение на Административнопроцесуалния кодекс е даден четиригодишен срок от влизането в сила на този закон, в който са предвидени по-дълги срокове за насрочване и отлагане на образувани пред Върховния административен съд дела, разглеждани в открито заседание, и за произнасяне на съда, когато разглежда делото в закрито заседание.
Изменението на кодекса в основната си част влиза в сила от 01.01.2019 г., с изключение на разпоредбите относно съобщаването, които влизат в сила от 10.10.2019 г., административнонаказателните разпоредби, които влизат в сила два месеца след обнародването на закона, и измененията в местната подсъдност по данъчни дела, които влизат в сила в деня на обнародване на закона (§ 156 от Преходните и заключителни разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Административнопроцесуалния кодекс).
Теодора НИКОЛОВА, съдия във Върховния административен съд
