Нови положения в правния режим на сключването на договори за ползването на земеделски земи

1. Причините за измененията

Сключването на най-разпространените в практиката договори за предоставяне на ползването на земеделски земи – договорите за наем, за аренда и за съвместно обработване, е основният предмет на измененията и допълненията на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи (ДВ, бр. 42 от 22.05.2018 г., в сила от същата дата). С Преходните и заключителни разпоредби на Закона за изменение и допълнение на ЗСПЗЗ са изменени и отделни текстове от Закона за арендата в земеделието (ЗАЗ) и Закона за кооперациите (ЗК).

Особеното внимание, което законодателят отделя на режима на сключване на договорите за наем и аренда, когато имат за предмет земеделски земи, се обяснява с признатата им роля на правно основание по смисъла на Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП) при кандидатстване по схеми и мерки за директни плащания. Ползването на земеделските земи на правно основание е едно от задължителните условия за подпомагане на ползвателите по схемите за директни плащания на площ. Принципът е въведен с чл. 41 ЗПЗП с изменението в ДВ, бр. 40 от 2014 г. и е в сила от 01.01.2015 г.

Допустимостта, освен договорът за аренда, и други договорни форми да обслужват предоставянето за ползване на земеделските земи, е потвърдена с Тълкувателно решение № 2/2015 г. от 20.07.2017 г.¹ на Общото събрание на Гражданската и Търговската колегии на Върховния касационен съд. Като изхожда от обстоятелството, че в ЗАЗ не се съдържа изрична разпоредба, която да определя договора за аренда като изключителен способ за предоставяне на ползването на земеделските земи и при отчитане на принципа на свободата на договаряне, в тълкувателното решение е обоснован изводът, че „от волята на страните зависи дали при отдаването за възмездно ползване на земеделската земя … ще уредят отношенията си съобразно нормите на ЗЗД“.

Именно поради зависимостта на правото на подпомагане от наличието на правно основание за ползването на земята и стремежът за ползване на повече площи, през 2017 г. получи разпространение схема за контрол на ползването чрез отдаването под наем на чужди имоти, без знанието и съгласието на собствениците им, което предизвика масови протести на земеделски стопани от общините Вълчедръм и Якимово, област Монтана, и от други области на страната. Наемните договори се сключваха за срок от три години в писмена форма с нотариално заверени подписи, вписваха се в службата по вписванията и се представяха за регистрация в общинските служби по земеделие. В обхвата на схемата основно попаднаха земи със статут по чл. 37в, ал. 3, т. 2 ЗСПЗЗ, така наречените „бели петна“, за които собствениците им не са подали декларации за начина на трайно ползване и формата на стопанисване в срок до 31 юли и не са сключили договори за отдаването им за ползване.

Установи се, че прилагането на тези практики е възможно поради следните нормативни причини: 1) липсата на изрично изискване договор за наем на земеделска земя да се сключи само от собственика на имота; 2) ограниченият обхват на извършваната от нотариуса проверка при нотариалната заверка на подписите на страните по договорите за наем и за аренда на земеделска земя; 3) отпадането на изискването за представяне на скица при сключване на договора.

Като противодействие законодателят предприе коментираните изменения и допълнения, с които се повишават правните гаранции против описаните практики за неправомерен достъп до „заграбване“ на земеделски земи чрез формално допустими правни средства. В резултат от приемането на закона се формира специален режим за сключването на договор за наем на земеделска земя (чл. 4а и 4б ЗСПЗЗ), внасят се изменения и допълнения в действащия режим за сключването на договор за аренда на земеделска земя (чл. 3 ЗАЗ) и на договор за съвместно обработване (чл. 31, ал. 4, т. 3 ЗК).

2. Отдаването на земеделски земи под наем

В най-голяма степен измененията засягат отдаването на земеделските земи под наем. На първо място с новата разпоредба на чл. 4а ЗСПЗЗ е определен кръгът на лицата, които могат да сключат договор за наем. В него не попадат лица, които не са собственици/съсобственици, или не разполагат с предоставени от собствениците права за ползване или управление. Изискванията, на които трябва да отговарят лицата – наемодатели, се отнасят до всички договори за наем на земеделска земя, независимо от продължителността им.

Изисквания към лицата, които могат да сключват договор за отдаване под наем на земеделска земя (чл. 4а ЗСПЗЗ)

С цел да се пресекат опитите за преразпределение на ползването чрез договори за наем, сключени от несобственици, в ал. 1 на чл. 4а се изброяват лицата, които могат да отдават земеделската земя под наем. Те са:

1. собственик или упълномощено от него лице;

2. лице, което притежава права върху земеделската земя, включващи в съдържанието си правомощие да ползва или да управлява земята, предоставено от собственик или от упълномощено от него лице;

3. съсобственик или съсобственици на земеделска земя или упълномощено от тях лице.

В ал. 2 е уредена хипотезата на отдаване под наем на съсобствени земеделски земи, когато се сключват договори за наем със срок над 1 година. Разпоредбата гласи, че договор за наем на земеделска земя със срок над една година се сключва от съсобственик или съсобственици на земеделска земя, притежаващи повече от 25 на сто идеални части от съсобствения имот², или от упълномощено от тях лице. В тези случаи отношенията между съсобствениците се уреждат съгласно чл. 30, ал. 3 от Закона за собствеността – всеки съсобственик участва в ползите и тежестите на общата вещ съразмерно с частта си.

Така очертаният режим има положението на специален, в отклонение от общите правила по Закона за задълженията и договорите (ЗЗД), така и спрямо разпоредбата на чл. 32, ал. 1 от Закона за собствеността (ЗС), съдържаща изискването управлението и ползването на общата вещ да се извършва по решение, взето от съсобствениците, които имат повече от половината от общата вещ, на което съответства задължението на малцинството да се съобрази с решението на мнозинството и да не може да го променя (извън случаите на чл. 32, ал. 2 ЗС)³.

Законът не определя какви са правните последици при нарушаването на изискванията към лицата, които могат да сключват наемен договор. И по-специално дали сключените в отклонение на чл. 4а ЗСПЗЗ договори за наем биха били нищожни на основание чл. 26, ал. 1 ЗЗД като противоречащи на императивни правни разпоредби, или отношенията ще се уреждат на плоскостта на противопоставимостта спрямо собственика/съсобствениците.

С ал. 2 на чл. 4а, в отклонение от разпоредбата на чл. 32, ал. 1 от Закона за собствеността, се предвижда съсобственик или съсобственици, които притежават повече от една четвърт от дяловете, да могат да сключат договор за наем със срок над 1 година, който да е противопоставим на останалите съсобственици. В съдебната практика (Решение № 179 от 23.07.2015 г. по гр. д. № 3104/2014 г., IV г. о. на Върховния касационен съд, постановено по реда на чл. 290 ГПК), се приема, че имуществените отношения в хипотезата на чл. 32, ал. 1 ЗС се уреждат между съсобствениците, а не между наемателя и неучаствалия в сделката съсобственик, което ще е приложимо и в случаите по чл. 4а, ал. 2 ЗСПЗЗ. Съдът посочва също, че съсобствениците, които притежават повече от половината от общата вещ, макар и да могат да сключат наемен договор с трето на съсобствеността лице, обвързващ всички съсобственици, не могат да сключват договор за наем за повече от три години, по аргумент от разпоредбата на чл. 229 ЗЗД – в този случай извършват действия по обикновено управление.

Няма правило в ЗСПЗЗ, което да дава изричен отговор на въпроса дали предвидена в чл. 229 ЗЗД защита ще е приложима и спрямо договорите за наем на земеделски земи, сключени от съсобственици, притежаващи 25 на сто от дяловете. Предвид намаляването на мнозинството дялове, изискващи се за управлението на съсобствена земеделска земя чрез отдаването й под наем за срок над 1 година, и липсата на изрично формулирано изключение от разпоредбата на чл. 229 ЗЗД, която представлява правило от общ закон, би следвало да се приеме, че чл. 229 ЗЗД ще намери приложение и спрямо договорите за наем на земеделски земи, сключени по реда на чл. 4а, ал. 2 ЗСПЗЗ.

Във връзка с прилагането на разпоредбата на чл. 4а, ал. 2 ЗСПЗЗ е важно да се отбележи, че за земеделските земи е характерно притежаването им в съсобственост – статут обусловен от приложения реституционен модел. Правата се възстановяват общо на наследниците, когато собственикът е починал и за образуването на реституционното производство пред органа по поземлената собственост е достатъчно един от наследниците да подаде заявление, което, по силата на закона, ползва всички наследници. С течение на времето нараства раздробеността на земята, притежавана в съсобственост. Като отчита тези особености във вещноправния статут на земеделските земи, които затрудняват прилагането на общите правила за управлението им по чл. 32, ал. 1 ЗС, законодателят въвежда изключението за необходимото мнозинство за управление на съсобствената вещ.

Нови изисквания към упълномощаването за сключване на договор за наем на земеделска земя

Съдържат се в разпоредбата на чл. 4а, ал. 3 ЗСПЗЗ. Тя предвижда, че упълномощаването за сключване на договор за наем на земеделска земя следва да се извърши с изрично пълномощно с нотариално удостоверяване на съдържанието и подписите на упълномощителите.

Разпоредбата се прилага за всички договори за наем, включително за тези със срок до 1 година.

Доколкото в чл. 83 от Закона за нотариусите и нотариалната дейност не са предвидени изменения, се поставя въпросът ще попадне ли в приложното поле на изключението за извършване на нотариални функции от местната администрация удостоверяването на подписите и съдържанието на пълномощни за сключване на договор за наем след 22.05.2018 г.

Условие за пренаемане

С ал. 4 на чл. 4а се разпорежда, че независимо от договореното от страните по договор за наем на земеделска земя, наемателят може да пренаеме земята или част от нея след получаване на изрично писмено съгласие от наемодателя. Правилото важи и за едногодишни договори за наем. Формата на съгласието за пренаемане е писмена, без изискване за нотариално удостоверяване на подписа на наемодателя.

Аналогична разпоредба се съдържа и в чл. 3, ал. 5 от Закона за арендата в земеделието.

Форма за сключване на договорите за наем със срок над 1 година (чл. 4б ЗСПЗЗ)

В чл. 4б, ал. 1 се въвежда изискване договорите за наем на земеделска земя със срок, по-дълъг от една година, както и споразуменията за тяхното изменение или прекратяване, да се сключват в писмена форма с нотариално удостоверяване на съдържанието и подписите на страните, извършени едновременно. С това специално правило, в отклонение от режима по ЗЗД, според който наемният договор е неформален, се установява форма за валидност при сключване на договор за наем на земеделеска земя с продължителност над 1 година. Последицата от неспазване на изискването ще е нищожност на договора, на основание чл. 26, ал. 2 ЗЗД.

Проверката от нотариуса

В ал. 2 на чл. 4б се предвижда, че в хода на нотариалното производство нотариусът извършва проверка за спазване на правилата относно лицата с право да сключат договор за наем по чл. 4а. Изисква се представяне на скица – нотариусът прилага към нотариалното дело скици на имотите – предмет на договора. Скиците се заявяват за получаване от нотариуса чрез отдалечен достъп до информационната система на кадастъра и имотния регистър или се предоставят от страна в нотариалното производство. Когато за съответното землище няма влезли в сила кадастрална карта и кадастрални регистри, към нотариалното дело се прилагат скици на имотите, издадени от съответната общинска служба по земеделие по местонахождението на имотите.

Проверка при вписване в службата по вписванията

В ал. 3 на чл. 4б е предвидено вписване на договорите за наем на земеделска земя със срок, по-дълъг от една стопанска година, по местонахождение на имотите. Към актовете, подлежащи на вписване, се прилагат скиците на имотите. Вписването се разпорежда от съдията по вписванията при спазване на изискванията на чл. 4а, което означава, че правата на лицата да сключат наемен договор за земеделска земя със срок над 1 година се контролират и от съдията по вписванията.

Изменението не засяга правното значение на вписването на договора за наем, определено в чл. 237, ал. 1 ЗЗД, което се изразява в противопоставимост на наемния договор спрямо последващия приобретател на имота за целия срок на договора. Тъй като изискването за нотариално удостоверяване на подписите и съдържанието на наемния договор с предмет земеделска земя му осигурява достоверна дата, когато договорът не е вписан в службата по вписванията, той ще е противопоставим на последващия приобретатал на имота за срок от 1 година (чл. 237, ал. 2 ЗЗД). Вписването не се отразява на валидността на договора за наем и не е елемент от неговата форма. Но с въвеждането на правилото при представяне за регистриране на вписан и невписан договор за един и същ имот общинската служба по земеделие да регистрира вписания договор в процедурата по чл. 37б, ал. 1 ЗСПЗЗ за формиране на масиви за ползване на земите, хипотезата на невписан договор за наем на земеделска земя със срок над 1 година ще е изключение.

3. Сключване на договор за аренда на земеделска земя

С изменението на чл. 3 от Закона за арендата в земеделието се дава изцяло нова редакция на разпоредбата, без да се засягат характеристиките на договора за аренда като формален дългосрочен договор с изискване за минимален срок от пет години, който подлежи на вписване в службата по вписванията и се регистрира в общинската служба по земеделие. Остава непроменено изискването съсобствениците, притежаващи повече от 50 на сто идеални части от съсобствения имот, да го отдават под аренда, както и правилата за уреждане на взаимоотношенията между тях. Новите положения в уредбата следват аналогичен модел с приложения спрямо режима на сключване на договорите за наем:

изрично условие, съгласно ал. 4 на чл. 3, договорът за аренда, както и споразумение за неговото изменение или прекратяване да се сключи със собственик, съсобственик на земеделската земя, притежаващ 50 на сто идеални части от съсобствения имот, или с лице, упълномощено от собственик или съсобственици, притежаващи общо с него повече от 50 на сто идеални части от съсобствения имот; новата формулировка на реда за упълномощаване разрешава практическите проблеми при действието на старата редакция на чл. 3, ал. 4 ЗАЗ, която изискваше упълномощеното лице да е съсобственик. Упълномощаването трябва да бъде с нотариално заверено изрично пълномощно;
формата за сключване на договор за аренда, както и на споразумения за изменението или прекратяването му, е писмена с нотариално удостоверяване на съдържанието и подписите на страните, извършено едновременно; в хода на нотариалното производство нотариусът проверява спазени ли са изискванията на чл. 3, ал. 4, посочени по-горе;
изисква се прилагане на скица към нотариалното дело на имотите – предмет на договора; редът за това, посочен в чл. 3, ал. 1, изр. трето, е аналогичен с този при сключването на договор за наем на земеделска земя по чл. 4б, ал. 3 ЗСПЗЗ;
при вписването в службата по вписванията се изисква представянето на скица, но за разлика от режима на вписване на договорите за наем със срок над 1 година по чл. 4б, ал. 3 ЗСПЗЗ, не се посочва правомощие на съдията по вписванията да извършва проверка за спазване на материалноправните изисквания при сключване на арендния договор;
аналогично на чл.4а, ал. 4 ЗСПЗЗ относно пренаемането, в чл. 3, ал. 5 ЗАЗ се предвижда, че независимо от договореното от страните по договора за аренда на земеделска земя, арендаторът може да преотдаде под аренда земята или част от нея след получаване на изрично писмено съгласие на арендодателя.

4. Сключване на договор за съвместно обработване на земеделска земя по чл. 31, ал. 4, т. 3 от Закона за кооперациите

Изменението на чл. 31, ал. 4, т. 3 е лаконично, но има за резултат въвеждане на противоположни изисквания за формата на валидност на този вид договор за ползване на земеделски земи, който се сключва между кооперацията и член – кооператор, собственик или съсобственик на земеделска земя. Със заличаването на думата „не“ писмената форма, която преди измененията бе достатъчно условие за действителност на този вид договор, се утежнява в писмена с нотариално удостоверени подписи, без да се предвижда изключение за краткосрочни договори, каквото разрешение е възприето спрямо договорите за наем. Въвежда се и вписване в службата по вписванията. Уредбата не е изчерпателна, в сравнение с детайлизирания режим на сключване на договори за наем и за аренда на земеделска земя.

5. Нотариална такса и такса за вписването (чл. 5, ал. 3 ЗСПЗЗ и § 15 от ПЗР на ЗИДЗСПЗЗ) на договорите за наем и за аренда

Съгласно ал. 3 на чл. 5 ЗСПЗЗ за удостоверяване на съдържанието и подписите на страните по писмени договори за аренда и за наем на земеделски земи се събира нотариална такса, независимо от материалния интерес или изразходваното време в размер, определен с тарифата по чл. 85, ал. 3 от Закона за нотариусите и нотариалната дейност. При едновременно удостоверяване на съдържанието и подписите на страните таксата се събира еднократно.

За вписването се заплаща такса, определена с тарифата по чл. 1 от Закона за държавните такси.

С преходното правило на § 15 се въвежда задължение тарифите по чл. 85, ал. 3 от Закона за нотариусите и нотариалната дейност и по чл. 1 от Закона за държавните такси да се приведат в съответствие в двумесечен срок от влизането в сила на ЗИДЗСПЗЗ. Указва се, че до изменението на тарифите, за удостоверяване на съдържанието и подписите на страните по договори за наем и аренда на земеделска земя се събира обикновена нотариална такса в размер 10 лв. за договор. При едновременно удостоверяване на съдържанието и подписите на страните таксата се събира еднократно. За вписване на договори за наем и аренда на земеделска земя в службите по вписванията също се събира такса в размер 10 лв. за договор.

В приложното поле на чл. 3, ал. 5 ЗСПЗЗ не са включени договорите за съвместно обработване по чл. 31, ал. 4, т. 3 от Закона за кооперациите.

6. Потвърждаване на договори за наем (§ 10 от ПЗР на ЗИДЗСПЗЗ)

С цел да заличи последиците от сключените договори за наем от несобственици и от лица без права за управление на земеделски земи, в § 10 се урежда процедура за потвърждаване. Правната последица от неупражняването на тази възможност се изразява в служебно заличаване на договорите за наем в службата по вписванията и в общинската служба по земеделие. Прилагането на процедурата не засяга валидността на договора между страните, които са го сключили, и обвързаността им по него остава.

Разграничават се две хипотези – потвърждаване на договор за наем, сключен до 22.05.2018 г., без да са спазени изискванията на чл. 4а и 4б, и потвърждаване на права за управление на земеделска земя, предоставени с пълномощно до същата дата.

Потвърждаването на договора се извършва от собственика с декларация с нотариално удостоверен подпис, придружена с копие на договора. Когато имотът е съсобствен и е сключен за срок над една година, декларацията се подава от съсобственика или от съсобствениците, притежаващи повече от 25 на сто идеални части от съсобствения имот, или от лице, упълномощено от тях с нотариално заверено изрично пълномощно.

Срокът за подаване на декларацията е едномесечен, считан от 22.05.2018 г.

Декларацията се подава в общинската служба по земеделие.

При неподаване на декларация в посочения срок, договорът за наем на земеделска земя се заличава служебно в службата по вписванията и в съответната общинска служба по земеделие след изтичане на стопанската година.

В същия срок права за управление на земеделска земя, предоставени с пълномощно до датата на влизането в сила на този закон, могат да бъдат потвърдени от лицата по чл. 4а с ново пълномощно при спазване на новите изисквания, което означава, че пълномощното следва да е изрично, с нотариално удостоверяване на съдържанието и подписите на упълномощителите.

Последицата при отсъствие на потвърждаване в срок е идентична с непотвърждаването на договора за наем – договорът за наем на земеделска земя, сключен въз основа на съответното пълномощно, се заличава служебно в службата по вписванията и в съответната общинска служба по земеделие след изтичане на стопанската година.

Процедура за заличаването

Заличаването на вписването на договор в службата по вписванията се извършва по разпореждане на съдията по вписванията въз основа на уведомление от началника на съответната общинска служба по земеделие, придружено с копие на договора. За заличаване на вписването не се дължи такса.

Заличаването на регистрирани договори в съответната общинска служба по земеделие се извършва по разпореждане на началника на общинската служба по земеделие в срок до 10 октомври на текущата стопанска година.

Забрана за регистрация в общинската служба по земеделие (§ 10, ал. 8)

Договорите за наем на земеделска земя, сключени до 22.05.2018 г., при които не са спазени изискванията на чл. 4а и 4б ЗСПЗЗ, ако към 22.05.2018 г. не са регистрирани в общинската служба по земеделие, не се регистрират до привеждането им в съответствие с изискванията на чл. 4а и 4б.

Краткият срок за потвърждаване на договорите за наем, както и разпростирането на изискването за потвърждаване извън случаите на договори за наем, сключени от несобственици, предизвиква недоволството на зърнопроизводителите като е дадена заявка за нови изменения в посока удължаване на сроковете за потвърждаване и стесняване на приложното поле на процедурата.

7. Правила при регистрация на договорите за ползване на земеделски земи

Въведени са с новите ал. 5, 6 и 7 на чл. 37б ЗСПЗЗ.

В ал. 5 на чл. 37б е очертан обемът на правомощието на органа по поземлената собственост при регистрацията на договори за наем и аренда на земеделска земя: регистрират се тези договори за наем, които са сключени при спазване на изискванията на чл. 4а и 4б, както и договори за аренда, сключени при спазване изискванията на ЗСПЗЗ и на Закона за арендата в земеделието.

Алинея 6 на чл. 37б съдържа правила, когато за един и същ имот са представени за регистриране повече от един договор за наем или за аренда на земеделска земя. В такъв случай в общинската служба по земеделие се регистрира:

1. договорът, вписан в службата по вписвания с най-ранна дата;

2. вписаният договор – при представяне за регистриране на вписан и невписан договор.

Законът с ал. 7 на чл. 37б делегира на министъра на земеделието, храните и горите утвърждаването на правила за регистрация на договорите за наем и за аренда на земеделска земя в общинските служби по земеделие, а съгласно чл. 3, ал. 3 от Закона за арендата в земеделието за регистрацията на договорите за аренда в общинските служби по земеделие се прилагат правилата по чл. 37б, ал. 7 ЗСПЗЗ.

8. Заключение

Очертава се тенденцията към формализиране и унифициране на правилата, регламентиращи възникването на договорните форми за ползване на земеделските земи с обособяването на специален режим на сключване, в отклонение от общите правила на Закона за задълженията и договорите и на Закона за собствеността. Една от причините за налагането на този метод на регулиране в поземлените отношения е двойствената функция, с която са натоварени договорите за ползване на земеделска земя – те съчетават ролята на източник на права и задължения във връзка с ползването на земеделските земи в отношенията между страните по договорите на гражданскоправна плоскост, с тази на правно основание за разрешаване на подпомагането по схемите и мерките за директни плащания на площ в правоотношението между ползвателя и държавата. Втората функция договорите за ползване на земеделската земя могат да изпълняват пряко, когато ползвателят заявява за подпомагане площите въз основа на сключените от него договори, по които той е страна, или косвено – в случаите на уедрено ползване на земеделски земи. В тази хипотеза договорите за наем, аренда или съвместно обработване са предпоставка за участие в процедурата за създаване на масиви за ползване на земеделски земи по споразумение по реда на ЗСПЗЗ, в резултат на която участниците в споразумението придобиват административно по характера си правно основание за уедрено ползване на земеделските земи (заповед по чл. 37в, ал. 3 ЗСПЗЗ), с което да кандидатстват за подпомагане.

Стойка КУРТЕВА, юрист
Юлия СТОЙКОВА, юрист
____________
1 Решението с мотивите е достъпно в страницата на Върховния касационен съд в интернет, рубрика „Тълкувателни дела“.
2 Това положение се различава от уредбата по чл. 3, ал. 4 ЗАЗ, където по отношение на управлението на общата вещ е възпроизведено общото правило, че договор за аренда на земеделска земя се сключва от съсобственик, който притежава повече от 50 на сто идеални части от съсобствения имот.
3Съгласно чл. 32, ал. 2 ЗС, ако не може да се образува мнозинство или ако решението на мнозинството е вредно за общата вещ, районният съд, по искане на който и да е от съсобствениците, решава въпроса, взема необходимите мерки и ако е нужно, назначава управител на общата вещ.