Съдържание, попълване и доказване на обстоятелствата, посочени в Единния европейски документ за обществени поръчки

Увеличаването на конкуренцията оправдано се схваща като една от предпоставките за постигането на по-изгодни условия за възложителя. Важна стъпка в тази насока е въвеждането на стандартизирани образци за попълване на данни, свързани с процедурите за обществени поръчки. От гледна точка на възложителя наличието в обобщен и универсален вид на информацията за участника¹ се явява улеснение в хода на процедурата. Възможно е обаче периодът след приключването й с избор на изпълнител и преди подписването на договора да се удължи, ако избраният изпълнител не притежава доказателства, че отговаря на условията, чието спазване е декларирал. В този случай възложителят ще загуби допълнително време за организационни действия, преди да обезпечи изпълнението на поръчката със сключен договор за възлагането й, като изпълнителят по него непременно трябва да разполага с актуални документи в потвърждение на вече декларирани обстоятелства по време на процедурата.

Нормативна уредба

Съгласно чл. 67, ал. 1 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), при подаване на заявление за участие или оферта участникът декларира липсата на основанията за отстраняване и съответствие с критериите за подбор чрез представяне на единен европейски документ за обществени поръчки (ЕЕДОП). В него се предоставя съответната информация, изисквана от възложителя, и се посочват националните бази данни, в които се съдържат декларираните обстоятелства, или компетентните органи, които съгласно законодателството на държавата, в която участникът е установен, са длъжни да предоставят информация. Както е посочено в чл. 67, ал. 2 ЗОП, когато участникът използва капацитета на трети лица/подизпълнители за доказване на съответствието с критериите за подбор, за всяко от тези лица се представя отделен ЕЕДОП. Съгласно чл. 67, ал. 3 от закона, участниците могат да използват ЕЕДОП, който вече е бил подаден при предходна процедура за обществена поръчка, ако се спазят определени условия². Както е указано в чл. 67, ал. 5 ЗОП, възложителят може да изисква от участниците по всяко време да представят всички или част от документите, чрез които се доказва информацията, посочена в ЕЕДОП. В чл. 67, ал. 6 ЗОП е регламентирано задължението на възложителя преди сключването на договор за обществена поръчка, на рамково споразумение или възлагане на поръчка въз основа на рамково споразумение³ да изиска от участника, определен за изпълнител, да предостави актуални документи, удостоверяващи липсата на основанията за отстраняване от процедурата, както и съответствието с поставените критерии за подбор. Документите се представят и за подизпълнителите и третите лица, ако има такива. Изключение от правилото да бъдат изисквани документи е хипотезата на чл. 67, ал. 8, т. 1 ЗОП: възложителят няма право да изисква документи, които вече са му били предоставени или са му служебно известни.

Правилата относно ЕЕДОП са детайлизирани и доразвити в Правилника за прилагането на Закона за обществените поръчки (ППЗОП). ЕЕДОП е част от заявлението за участие, видно от чл. 39, ал. 2, т. 1 ППЗОП. В съответствие с чл. 41, ал. 1, изречение първо от ППЗОП, съществува възможност еднакви данни, които се отнасят за повече от едно лице, да са нанесени в един и същ ЕЕДОП. В тази хипотеза данните са свързани с основанията за отстраняване и се отнасят за лицата, посочени в чл. 54, ал. 2 ЗОП. Видно от чл. 41, ал. 1, изречение второ от ППЗОП, няма пречка същата информация да се попълва в отделен ЕЕДОП: с цел защита на лични данни или за яснота. В нормативната уредба се прави разграничение между начините на излагане на информацията, отнасяща се до физическите лица, от една страна, и тази информация, която характеризира състоянието на икономическия субект – от друга. В чл. 41, ал. 2 ППЗОП се пояснява, че обстоятелствата, свързани с критериите за подбор, задължително се съдържат само в ЕЕДОП, подписан от лице, което може самостоятелно да представлява съответния стопански субект⁴. Като евентуално улеснение при подготовката за участие в процедурата, възложителите могат в обявлението или в поканата за участие в преговори да съобщят, че информацията за съответствие с критериите за подбор се предоставя чрез попълване в ЕЕДОП единствено на част IV „Критерии за подбор“, раздел „Общо указание за всички критерии за подбор“ (чл. 42 ППЗОП). Във връзка със самото попълване, в необходимия обем и за съответните лица, е необходимо да се съблюдава разпоредбата на чл. 43 ППЗОП. В зависимост от вида на декларираните обстоятелства, в ЕЕДОП се представят данни относно съответните публични регистри. Единствено след поискване, направено по реда на чл. 44, ал. 1 ППЗОП, кандидатите или участниците са длъжни да представят информация относно своята правно-организационната форма, както и списък на всички задължени лица.

ППЗОП описва процедурата за доказване на надеждност чрез предприемането на мерки по чл. 56 ЗОП. Тя се свежда до няколко стъпки:

а) По отношение на даден участник трябва да е налице някое от основанията за задължително отстраняване по чл. 54, ал. 1 ЗОП или по чл. 55, ал. 1 ЗОП.

б) Основанието трябва да е налице преди подаването на заявлението за участие или офертата.

в) Във връзка с предстоящото си участие в дадена процедура и за да не бъде отстранен, участникът е предприел мерки за доказване на надеждност по чл. 56 ЗОП.

г) Предприетите мерки се описват в ЕЕДОП и са актуални към датата на подписването му.

д) Като доказателства се приемат следните документи:

1. Документ, от който да е видно, че задълженията са обезпечени или че страните са договорили тяхното отсрочване/разсрочване.

2. Погасителен план и/или с посочени дати за окончателно изплащане на дължимите задължения или с данни, че участникът е в процес на изплащане на дължимо обезщетение.

Доказателствата по т. 1 и 2 по-горе служат за изясняване на обстоятелството по чл. 56, ал. 1, т. 1 и 2 ЗОП. Видно от описанието им, в тази категория доказателства попадат документите за извършено плащане или споразумения за предстоящото му извършване. Оптималният вариант е задълженията да са погасени изцяло, но уговарянето на план за отделни периодични вноски до покриване на цялото задължение също би бил приемлив ход от страна на участника.

3. Документ от съответен компетентен орган за потвърждение на определени обстоятелства.

Документът по т. 3 се използва като доказателство във връзка с разпоредбата на чл. 56, ал. 1, т. 3 ЗОП. Целта е да се докаже осъществена превантивна дейност и съдействие за недопускане на нови престъпления или нарушения от икономическия субект.

Информацията, свързана с избора на изпълнител или с отстраняването или класирането на останалите участници или кандидати, трябва да се поддържа в актуален вид. С оглед текстовете на чл. 54, ал. 9, изречение второ и съответно на ал. 10 ППЗОП, участниците имат право да дадат допълнителна информация в петдневен срок от получаването на протокола със заключенията на комисията от разглеждането на заявленията. На първо място, това е възможност да се изложат факти или обстоятелства, настъпили след крайния срок за получаване на заявленията за участие. И второ, участникът може да замени подизпълнител или трето лице, ако подизпълнителят или третото лице не отговаря на условията на възложителя, ако това негово решение не води до промяна на техническото предложение. Представянето на необходимите данни е задължително условие, за да продължи участието в процедурата в случаите на констатирано от комисията несъответствие или липса на информация в първоначално подадените документи. Същият принцип е заложен и в чл. 46, ал. 1 ППЗОП. Кандидатите и участниците са длъжни да уведомят писмено възложителя в 3-дневен срок от настъпване на обстоятелство, свързано с основанията за задължително отстраняване по чл. 54, ал. 1 или със забраната за участие на свързани лица по чл. 101, ал. 11 ЗОП. Уведомяване е необходимо и за промени, засягащи данните, въз основа на които може да се стигне до отстраняване на основание чл. 55, ал. 1 ЗОП. След получаване на уведомлението по чл. 46, ал. 1 ППЗОП възложителят го предава на председателя на комисията по чл. 103, ал. 1 ЗОП. Ако докладът от работата й се намира у възложителя, то той би следвало да върне доклада на комисията, като отправи указания за отразяване на новонастъпилите обстоятелства.

Практически насоки за попълването на ЕЕДОП

Образец на ЕЕДОП е публикуван на официалната страница в интернет на Агенцията по обществени поръчки (Начало > Практика > Образци на документи след 15.04.2016 г.).

В ЕЕДОП възложителят е длъжен да попълни единствено раздела „Информация за процедурата за възлагане на обществена поръчка“, но той би трябвало да отправи точни и ясни указания към участниците за попълването на всички останали раздели. Указанията трябва да са свързани с предмета на възлаганата от него поръчка и са съобразени с особеностите на конкретната процедура. В практиката е възможно дадени служители, отговорни за подготовката на документите за участие в обществени поръчки, да поддържат в удобна форма определен набор от данни, които стандартно да ползват за попълването на част II, раздел „А“ („Информация за икономическия оператор“) и раздел „Б“ („Информация за представителите на икономическия оператор“). В част II, раздел А от ЕЕДОП участниците трябва да впишат единен идентификационен код по чл. 23 от Закона за търговския регистър или БУЛСТАТ, както и адрес, включително електронен, за кореспонденция при провеждането на процедурата. Когато участник в обществена поръчка е обединение, което не е юридическо лице, в част II, раздел А от ЕЕДОП, се посочва правната форма на участника (например консорциум), като в този случай се подава отделен ЕЕДОП за всеки един участник в обединението. Ако обединението е регистрирано по БУЛСТАТ, за обединението също се посочва и БУЛСТАТ. В част II, раздел Б от ЕЕДОП се записват името или имената и адресът (адресите) на лицето или на всяко от лицата, упълномощени да представляват участника за целите на процедурата за възлагане на обществена поръчка. Посочените раздели от част II обикновено съдържат данни, които не се променят често и по съдържанието си не се влияят от изискванията на възложителя, а в случай че поръчката не предполага цялостното им отразяване в образеца на ЕЕДОП, то те могат да бъдат въведени само тези от тях, които са приложими за конкретната процедура. Независимо от това какви са данните във вече попълнените образци на ЕЕДОП при предишни участия в обществени поръчки от дадена компания, водещи са изискванията, произтичащи от конкретната процедура и съобразени с указанията на възложителя в конкретния случай.

При попълването трябва да се обърне специално внимание на част III („Основания за изключване“). Задача на възложителя е да подходи възможно най-детайлно към формулирането на указания за попълването на ЕЕДОП. Във връзка с това важно е да се отбележи, че при наличие на присъда в друга държава членка или трета страна, би следвало да се отразят данни за аналогични престъпления. Такъв е примерът в документацията по част от обществените поръчки, обявени след 15.04.2016 г. Така например в част ІІІ, раздел А („Основания, свързани с наказателни присъди“), поле 1, възложителят би трябвало да поясни, че участникът предоставя информация относно присъди за шест групи престъпления⁵. Уместно е възложителят да посочи в документацията, че информация относно липсата или наличието на обстоятелства за извършени престъпления се попълва и в част ІІІ, раздел В, поле 1 от ЕЕДОП⁶. В част ІІІ, раздел Г, поле 1 намира място информацията относно присъди за престъпления по чл. 194 -208, чл. 213а-217, чл. 219-252 и чл. 254а-260 НК⁷.

По отношение на останалите данни, които се нанасят в част III – раздел Б и раздел В (извън поле 1), може да се предположи, че един предварително подготвен набор от информация ще подлежи по-лесно на актуализация. Ако са предприети мерки за доказване на надеждност поради неплатени данъци или социалноосигурителни вноски, или когато се проследява възможен конфликт на интереси по отношение на служители на конкретния възложител, информацията, подадена в хода на конкретна процедура, трябва да е достоверна към датата на подаване на офертата или заявлението.

В ЕЕДОП намира място и информацията, свързана с едно специфично основание за отстраняване, което не произтича от директивите на ЕС за обществени поръчки, а има характера на мярка за противодействие на данъчните измами и отклоняването от данъчно облагане. Участник, който няма право да участва в обществени поръчки на основание чл. 3, т. 8 от Закона за икономическите и финансовите отношения с дружествата, регистрирани в юрисдикции с преференциален данъчен режим, контролираните от тях лица и техните действителни собственици (ЗИФОДРЮПДРКТЛТДС)⁸, би трябвало да отрази тази информация в част ІІІ, раздел Г от ЕЕДОП. Обратно, когато посочените основания за отстраняване не са налице, включително и при условията на чл. 4 ЗИФОДРЮПДРКТЛТДС, в посочения раздел се попълва отговор „не“.

Съществено и важно значение за установяване на съответствието на участника с дадения набор изисквания на възложителя имат следните раздели от ЕЕДОП: част II, раздел „В“ („Информация относно използването на капацитета на други субекти“), и част IV („Критерии за подбор“). Така например информация за сертификати, доказващи съответствието със стандарти за качество, би била релевантна към данните в част IV, раздел Г от ЕЕДОП, а информация относно техническо оборудване – към тези в част IV, раздел В, т. 9 от ЕЕДОП. Когато участникът се позовава на капацитета на т. нар. други субекти (или трети лица, по смисъла на ЗОП), може да се приеме, че съответните данни попадат в обхвата на част ІІ, раздел В от ЕЕДОП, като същевременно трябва да са попълнени и приложимите полета от част ІV от ЕЕДОП⁹. Участниците разполагат с правна възможност да се позовават на капацитета на трети лица, независимо от правната връзка между тях, по отношение на критериите, свързани с икономическото и финансовото състояние, техническите способности и професионалната компетентност (чл. 65, ал. 1 ЗОП). По отношение на критериите, свързани с професионална компетентност, участниците могат да се позоват на капацитета на трети лица, ако лицата, с чиито образование, квалификация или опит се доказва изпълнение на изискванията на възложителя, ще участват в изпълнението на частта от поръчката, за която е необходим този капацитет (чл. 65, ал. 2 ЗОП). Участникът трябва да може да докаже, че ще разполага с техните ресурси, като на основание чл. 65, ал. 3 ЗОП е необходимо да състави и да съхранява необходимите документи относно поетите от третите лица задължения. Важно е да се знае, че възложителят е длъжен да изиска от участника да замени посоченото от него трето лице, ако от представените документи се установи несъответствие с условията на процедурата (чл. 65, ал. 5 ЗОП).

Участниците обявяват в ЕЕДОП подизпълнителите и дела от поръчката, който ще им възложат, ако възнамеряват да използват такива. Съответната информация е относима към данните в част ІV, раздел В („Технически и професионални способности“), т. 10 ЕЕДОП. Необходимо е да се съобразят следните законови положения:

• Подизпълнителите трябва да отговарят на съответните критерии за подбор съобразно вида и дела от поръчката, който ще изпълняват, и за тях да не са налице основания за отстраняване от процедурата (чл. 66, ал. 2 ЗОП).
• Независимо от възможността за използване на подизпълнители, отговорността за изпълнение на договора за обществена поръчка е на изпълнителя (чл. 66, ал. 9 ЗОП).

Възможни пропуски на възложителите при съобразяването на правилата за ЕЕДОП в условията на поръчката

Като обща забележка към обявени условия от възложителите след 15.05.2016 г., които не са се съобразили със смисъла и значението на нововъведения ЕЕДОП, може да се отбележи незаконосъобразното изискване, едновременно с ЕЕДОП, да бъдат представени документи, доказващи посочените в него данни за съответствието с критериите за подбор или поетите от подизпълнителите/третите лица ангажименти. Такива са следните примери:

• Възложителят неправилно е предвидил в обявлението участниците да притежават издаден от държавен орган лиценз за извършване на дейността по предмета на поръчката. Като доказателство той е изискал предоставянето на заверено копие на лиценза още на етап подаване на оферта. Възложителят е длъжен да приеме като достоверен източник на информация ЕЕДОП, а с оглед бъдещата работа на комисията, той може да укаже, че при необходимост копие на лиценза ще бъде изискано по реда на чл. 67, ал. 5 ЗОП (Становище на АОП, рег. № М-18 от 02.08.2016 г.).
• За доказване на съответствието с условието за предходен опит възложителят е изискал доказателства за определен брой извършени доставки с предмет и обем, идентични или сходни с тези на поръчката. Като пример за такива документи са споменати референции, публични регистри, удостоверения. Възложителят е допуснал грешка, като е изискал тези доказателства заедно с представянето на ЕЕДОП, тъй като представянето им на вниманието на комисията е при поискване – при реда и условията на чл. 67, ал. 5 ЗОП (Становище на АОП, рег. № М-26 от 19.08.2016 г.).
• В обявлението неправилно е посочено, че офертата включва доказателства за поетите от подизпълнителя задължения, както и за това, че участникът ще разполага с ресурса на трети лица и за поетите от тях задължения. Съгласно закона, при подаването на офертата е необходимо да се приложи единствено отделен ЕЕДОП за подизпълнителя и за третото лице, но не и други доказателства, тъй като комисията може да ги изиска по реда на чл. 67, ал. 5 ЗОП.

Проблемен момент в практиката представлява диференцирането на условията по отношение на участниците – чуждестранни лица, които са подали ЕЕДОП. Възложителите трябва да се стремят да не създават ненужни усложнения за чуждестранните лица при подготовката на офертата, тъй като една от целите на европейските директиви за обществени поръчки е насърчаването на трансграничната търговия. Следователно, попълването на ЕЕДОП е напълно достатъчно за комплектоването на офертата както за участниците, регистрирани съгласно българското законодателство, така и за чуждестранните участници. Такъв е следният пример (Становище на АОП, рег. № М-12 от 15.07.2016 г.). В обявлението възложителят правилно е посочил кой документ, издаван в Р България, ще приеме като доказателство за съответствието с едно от изискванията относно техническите и професионалните възможности на участниците. От обявлението не е ясно по какъв начин участниците – чуждестранни лица, ще докажат съответствието си с обявеното изискване, тъй като липсва уточнението, че по отношение на същите обстоятелства чуждестранните лица могат да представят аналогичен документ, издаден от компетентен орган на съответната държава. Неправилен би бил и друг подход на неравноправно третиране. По отношение на чуждестранните юридически лица е посочено, че в офертата те задължително трябва да прилагат „еквивалентен“ документ. Вместо да се изисква първоначалното представяне на еквивалентен документ, за възложителя попълването на ЕЕДОП би трябвало да е достатъчно като източник на информация за преценка относно съответствието с изискванията за подбор на евентуалните чуждестранни компании.

Друг пропуск, който може да бъде наблюдаван в практиката, се състои в погрешно попълване на обявлението. Така например подготовката за участие в процедурата би била затруднена при допуснато от възложителя разминаване между обстоятелствата, чието наличие или отсъствие трябва да се декларира в ЕЕДОП, и обстоятелствата, чието установяване би довело до отстраняване на участника. Нарушение на ЗОП, по-специално на чл. 59, ал. 5 ЗОП, се наблюдава в случаите, когато обявлението изисква декларирането на определени обстоятелства посредством ЕЕДОП¹⁰, но възложителят пропуска да съобщи в същото това обявление минималните изисквания за допустимост (Становище на АОП, рег. № М-27 от 19.08.2016 г.). Независимо, че участниците декларират съответствие с критериите за подбор чрез представяне на ЕЕДОП, възложителят е длъжен предварително да укаже какви документи приема за доказване на критериите за подбор при условията на чл. 67, ал. 5 и 6 ЗОП. Тези документи не би трябвало да фигурират единствено в документацията, задължително е те да се съдържат и в обявлението. Важно е непосредствено преди одобряването му обявлението да бъде прочетено внимателно от лицата, които го съставят, за да се изчистят текстове, които си противоречат или създават неясноти¹¹, ако има такива.

Какво предстои?

Разпоредбата на чл. 67, ал. 4 ЗОП относно задължителното представяне на ЕЕДОП в електронен вид е с отложено действие. Тя ще бъде в сила от 01.04.2018 г. Предвижда се образецът в България да съвпада с утвърдения образец по силата на акт на Европейската комисия. Във връзка с въвеждането в електронен вид на информацията за участниците и считано от 01.06.2018 г., на възложителите се забранява да изискват документи, които могат да бъдат осигурени чрез пряк и безплатен достъп до националните бази данни на държавите членки.

Бъдещите улеснения пред участниците в процедурите са свързани и с едно от изявленията, съдържащи се в част VI („Заключителни положения“) от ЕЕДОП. След 01.06.2018 г. ангажиментът на участниците в обществени поръчки в България да представят доказателства за заявените от тях данни няма да се отнася до информация, достъпна непосредствено и безплатно в държавите членки. В този смисъл е изявлението под буква „а“ в посочената част VI.

Полина ЦОКОВА, юрист
______________
1. По-нататък в текста понятието „участник“ се използва като събирателно название както за случаите, когато ЗОП говори за „участник“, така и за назоваване на лицата, които имат качеството „кандидат“ по смисъла на ЗОП.
2. Необходимо е да е осигурен пряк и неограничен достъп по електронен път до вече изготвен и подписан електронно ЕЕДОП. В тези случаи, на основание чл. 44, ал. 2 ППЗОП, участникът подписва декларация, в която потвърждава актуалността на данните и автентичността на подписите в публикувания ЕЕДОП. В декларацията трябва да е изписан адресът, на който е осигурен достъпът.
3. Член 67, ал. 6 ЗОП не се прилага при възлагане на поръчка въз основа на рамково споразумение, сключено с един участник, в което са определени всички условия.
4. Същото правило важи и в случаите на необходимост от отстраняване на несъответствие или липсваща информация в петдневния срок, който тече в работни дни по време на работата на комисията по разглеждането на ЕЕДОП (чл. 54, ал. 9 ППЗОП). Само за обстоятелства, различни от посочените по чл. 54, ал. 1, т. 1, 2 и 7 и чл. 55, ал. 1, т. 5 ЗОП, е допустимо новият ЕЕДОП да бъде подписан от едно от лицата, които могат самостоятелно да представляват кандидата или участника.
5. В този смисъл е указанието в документацията към преписка 00005-2016-0001, регистрирана в Регистъра на обществените поръчки. Указано е, че в поле 1 от част III, раздел А се отговоря на въпроса за наличие на наказателни присъди относно следните престъпления: участие в престъпна организация – по чл. 321 и 321а от Наказателния кодекс (НК); корупция – по чл. 301-307 НК; измама – по чл. 209-213 НК; терористични престъпления или престъпления, които са свързани с терористични дейности – по чл. 108а, ал. 1 от НК; изпиране на пари или финансиране на тероризъм – по чл. 253, 253а, или 253б НК и по чл. 108а, ал. 2 НК; детски труд и други форми на трафик на хора – по чл. 192а или 159а-159г НК.
6. Така например в документацията към преписка 00005-2016-0001, регистрирана в Регистъра на обществените поръчки, е пояснено, че в това поле става дума за престъпления по чл. 172 и чл. 352- 353е НК.
7. В този смисъл е указанието в документацията към преписка 00005-2016-0001, регистрирана в Регистъра на обществените поръчки.
8. На дружествата, регистрирани в юрисдикции с преференциален данъчен режим, и на контролираните от тях лица се забранява пряко и/или косвено участие в процедура по обществени поръчки, независимо от характера и стойността на обществената поръчка, включително и чрез гражданско дружество/консорциум, в което участва дружество, регистрирано в юрисдикция с преференциален данъчен режим.
9. Целта е да се изпълни условието на чл. 65, ал. 4 ЗОП: „Третите лица трябва да отговарят на съответните критерии за подбор, за доказването на които участникът се позовава на техния капацитет, и за тях да не са налице основанията за отстраняване от процедурата“.
10. Кръгът от обстоятелства, които възложителят е посочил в обявлението като обстоятелства за отстраняване (например посочените в чл. 54, ал. 1 и чл. 55, ал. 1, т. 1-3 и 5 ЗОП), не може да е по-широк от обстоятелствата, които подлежат на посочване в ЕЕДОП, съгласно указанията за това в друго поле на обявлението (например само основания по чл. 54, ал. 1, т. 1-3 и чл. 55, ал. 1, т. 1 ЗОП).
11. Практиката по прилагането на ЗОП предлага следния пример (Становище на АОП, рег. № М-24 от 16.08.2016 г.). В обявлението е указано, че в ЕЕДОП участниците попълват информация за наличието на собствени специализирани транспортни средства. Това указание е неточно, тъй като въвежда изискване транспортните средства непременно да са собственост на участника, а подобно изискване би противоречало на друг текст от същото обявление, който допуска специализираните превозни средства да бъдат не само собствени, но и наети.