Законът за административните нарушения и наказания (ЗАНН) е приет в края на 1969 г. и оттогава е претърпял многобройни изменения и допълнения.
Въпреки това принципните положения в него се запазват в непроменен вид.
В ЗАНН действат два основни режима:
а) този на наказателноотговорните лица по раздел IV „Административнонаказателно отговорни лица“, който се отнася до физическите лица;
б) този на юридическите лица и едноличните търговци (разбирани като търговско предприятие), които не са административнонаказателно отговорни, тъй като не могат да формират психическо отношение към извършено деяние и поради това липсва субективният елемент от фактическия състав – наличието на вина.
В чл. 83 ЗАНН е уредена т. нар. „обективна, невиновна отговорност“.
1. Глобата и имуществената санкция
В чл. 83, ал. 1 ЗАНН е предвидено налагането на имуществена санкция в случаите на обективна отговорност, докато административните наказания са регламентирани в чл. 13 ЗАНН и това са: обществено порицание, глоба и временно лишаване от право да се упражнява определена професия или дейност.
Между глобата и имуществената санкция съществува прилика поради техния паричен характер, като от гледна точка на принудителното изпълнение те се разглеждат като публични вземания съгласно чл. 162, ал. 2, т. 5 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (ДОПК).
Поради близостта на глобата и имуществената санкция и общото им включване в чл. 162 ДОПК, в практиката са възникнали спорове относно давностните срокове и начисляването на лихва, във връзка с които Върховният административен съд се е произнесъл с Тълкувателно решение (ТР) № 3 от 2014 г. на ВАС.
Единият спорен въпрос е относно възможността спрямо имуществените санкции да се приложи давностният срок за глобите по чл. 82, ал. 1, б. „а“ ЗАНН, който е двугодишен и е по-кратък, в сравнение с петгодишния давностен срок по чл. 171 ДОПК.
Върховният административен съд приема в ТР № 3 от 2014 г., че спрямо имуществената санкция не може да се приложи по аналогия текстът на чл. 82, ал. 1, б. „а“ ЗАНН, защото не е налице непълнота в правната уредба.
За имуществените санкции се прилага срокът по чл. 171 ДОПК, поради което давността в случая е петгодишна.
Другият спорен въпрос е относно невъзможността да се начислява лихва върху имуществените санкции по аналогия на чл. 175, ал. 3 ДОПК, където се посочва, че лихви върху глоби не се начисляват. Върховният административен съд отново приема, че този текст не е приложим към имуществените санкции, върху които се начисляват лихви като при останалите публични вземания, за които не е изрично уредено обратното.
По този начин още с ТР № 3 от 2014 г. ВАС разграничава глобите и имуществените санкции, като посочва, че текстовете, които визират глобите, не се прилагат по аналогия спрямо имуществените санкции.
2. Глобата и другите публични вземания
Тълкувателно решение № 2 от 12.04.2017 г. на ВАС продължава практиката, съгласно която глобите, въпреки своя паричен характер, се различават от останалите публични вземания.
Тълкувателно дело № 3 от 2016 г. е образувано по искане на председателя на ВАС, който се е обърнал към Общото събрание на колегиите на ВАС с искане за приемане на тълкувателно решение по въпроса: „Кой давностен срок се прилага при изпълнение на административното наказание „глоба“, след прекъсване на давността в хипотезата на чл. 82, ал. 2 ЗАНН – този по чл. 171 ДОПК, или този по чл. 82, ал. 1, б. „а“ ЗАНН?“
Съгласно чл. 82, ал. 2 ЗАНН давността започва да тече от влизане в сила на акта, с който е наложено наказанието, и се прекъсва с всяко действие на надлежните органи, предприето спрямо наказания за изпълнение на наказанието. След завършване на действието, с което е прекъсната давността, започва да тече нова давност, като спорът е относно продължителността на новата давност – дали срокът й е двегодишен по ЗАНН, или е петгодишен по ДОПК.
Неяснотата се допълва от разпоредбите на ал. 3 и 4 на чл. 82 ЗАНН.
Съгласно чл. 82, ал. 3 ЗАНН независимо от спирането или прекъсването на давността, административното наказание не се изпълнява, ако е изтекъл срок, който надвишава с една втора двугодишния срок, а съгласно ал. 4 третата алинея не се прилага по отношение на глобата, когато за събирането й в двугодишния срок е образувано изпълнително производство. Същото се отнася и за висящите дела, давността по които не е изтекла до влизането на тази алинея в сила.
Във връзка с поставения въпрос е констатирано наличието на противоречива съдебна практика. Една част от съдебните състави считат, че в случая се прилага чл. 82 ЗАНН, който е специален по отношение на чл. 171, ал. 1 ДОПК.
Поради това новият срок, който започва да тече след прекъсването на давността, е двугодишният по чл. 82, ал. 1, б. „а“ ЗАНН. Член 82, ал. 4 ЗАНН изключва единствено приложението на алинея 3. Други състави обаче приемат, че след прекъсването на давността по смисъла на чл. 82, ал. 2 ЗАНН започва да тече петгодишна давност по чл. 171, ал. 1 ДОПК.
По делото са представени становища, съгласно които давностният срок за изпълнение на административното наказание „глоба“, който започва да тече след прекъсване на давността по чл. 82, ал. 2 ЗАНН, е двегодишен.
Върховният административен съд излага следните мотиви във връзка с поставения въпрос за тълкуването и прилагането на разпоредбите на чл. 82 ЗАНН и чл. 171 ДОПК:
Глобата е вид административно наказание, предвидено в чл. 13, б. „б“ ЗАНН. Съгласно чл. 79, ал. 1 ЗАНН наказателните постановления и решения на съда, с които са наложени глоби или са присъдени парични обезщетения в полза на държавата, се изпълняват по реда за събиране на държавните вземания.
Давността за изпълнение на административно наказание, наричана още „изпълнителска давност“, е изтичане на установен от закона срок от време, в който съответният орган проявява пасивност по отношение на правомощието си да приложи административнонаказателна репресия спрямо извършителя на административно нарушение.
Видовете изпълнителска давност са обикновена и абсолютна, като в случая става дума за обикновената изпълнителска давност.
Спорът по приложението на закона произтича от обстоятелството, че глобата, освен административно наказание, е и публично вземане, каквито са и останалите изброени в чл. 162, ал. 2 ДОПК вземания – данъците, осигурителните вноски, митните сборове и др. Разликата между глобата и останалите публични държавни и общински вземания е, че глобата е административно наказание, резултат от упражнена административнонаказателна репресия. Докато в общия случай основанието и размерът на публичното вземане се определят в административния процес, основанието и размерът на глобата се определят в административнонаказателния процес, в който се прилагат не само общите принципи на административния процес, но и общите принципи на санкционното право. Именно спецификата на глобата като вид административно наказание е факторът, който е в основата на сравнително по-кратките давностни срокове за реализиране на административнонаказателната отговорност и за изпълнението на административното наказание.
Въпреки че глобата е публично вземане, това не означава, че изпълнителската давност за нея следва да е еднаква с тази за останалите публични вземания. Давността е материалноправен въпрос.
Член 79 ЗАНН препраща към ДОПК само относно процесуалния ред за събиране на държавните вземания. Поради това не може от разпоредбата на чл. 79 ЗАНН да се извежда аргумент в подкрепа на приложението на чл. 171, ал. 1 ДОПК.
Породеният в практиката проблем възниква във връзка с въвеждането на чл. 82, ал. 4 ЗАНН, който изрично изключва приложението на алинея трета по отношение на глобата, за която в двугодишния срок е образувано изпълнително производство. Нормата на чл. 82, ал. 4 ЗАНН изразява идеята за засилена защита на фиска и за обезпечаване събирането на публичните вземания.
Обаче разпоредбата на чл. 82, ал. 4 ЗАНН не може да се тълкува в смисъл, че законодателят цели да удължи срока за изпълнение на административното наказание „глоба“ на пет години, след като веднъж е започнало изпълнението.
Такова удължаване противоречи на целите на административното наказание, визирани в чл. 12 ЗАНН. Административните наказания се налагат с цел да се предупреди и превъзпита нарушителят към спазване на установения правен ред и се въздейства възпитателно и предупредително върху останалите граждани.
Ако това въздействие не бъде осъществено в относително кратки срокове за леките нарушения, които се наказват с глоба, постигането на заложените в закона цели става по-трудно или невъзможно, което обезсмисля и административнонаказателната репресия.
Не е правилен аргументът, че чрез давността по ДОПК се погасяват публичните вземания, а чрез давността по ЗАНН се изключва административнонаказателната отговорност, поради което тя не е приложима. Изпълнителската давност не е обстоятелство, изключващо отговорността по смисъла на чл. 11 ЗАНН, а изключва принудителното изпълнение на административното наказание.
Разпоредбата на чл. 82, ал. 4 ЗАНН не изключва нито приложението на алинея втора, която предвижда прекъсването на давността с всяко действие, предприето за изпълнение на наказанието, нито правилото, че след завършване на действието, с което е прекъсната давността, започва да тече нова давност. Неприложимостта на чл. 82, ал. 3 ЗАНН обаче не е достатъчно основание, за да се приложи давността по чл. 171, ал. 1 ДОПК.
След като се налага прилагане по аналогия във връзка с наказание, приложение ще намери чл. 82, ал. 1, б. „а“ ЗАНН. Новата давност, която започва да тече след прекъсване на давността поради предприемане на действия по изпълнение на административното наказание, е отново две години.
Доколкото глобата е резултат на реализирането на административнонаказателната репресия, не е оправдано тя да рефлектира върху правната сфера на нарушителя прекалено дълго във времето. Когато се разглежда правната природа на глобата, превес следва да има нейният характер на административно наказание, а не нейният характер на публично вземане.
Изключвайки кратката абсолютна давност по чл. 82, ал. 3 ЗАНН, законодателят вече е обезпечил в достатъчна степен интересите на фиска. Именно това обуславя неприложимостта на общия давностен срок за събиране на публични държавни вземания, предвиден в чл. 171, ал. 1 ДОПК.
Срокът по чл. 171, ал. 1 ДОПК не би следвало да намери приложение за глобата и поради това че в общия случай той започва да тече от първи януари на годината, следваща годината, през която е следвало да се плати публичното задължение. При данъците, таксите, осигурителните вноски и митните сборове задължението за внасяне в бюджета възниква въз основа на закона, което обяснява и защо определянето на началния момент, в който започват да текат давностните срокове, няма връзка с евентуална ревизия и издаден ревизионен акт. Ето защо сроковете по чл. 171 ДОПК са достатъчно дълги, така че да гарантират събираемостта на вземанията и интереса на фиска, дори ако се наложи провеждане на административно производство за установяване на публичното вземане.
При глобата обаче определянето на толкова дълги давностни срокове не е оправдано. Задължението за плащане на глобата не възниква по силата на закона, а в резултат на проведено административнонаказателно производство и след влизане в сила на наказателното постановление. Давностните срокове за изпълнение текат от влизане в сила на наказателното постановление. Докато в общия случай целта на публичното вземане не е нито превантивна, нито възпитателна, както е при глобата.
По тези съображения ВАС приема, че след прекъсване на давността в хипотезата на чл. 82, ал. 2 ЗАНН при изпълнение на административното наказание „глоба“, се прилага давностният срок по чл. 82, ал. 1, б. „а“ ЗАНН.
Това решение продължава тенденцията, която е очертана и в ТР № 3 от 2014 г. на ВАС, а именно разграничението, което съдът прави между глобата и останалите публични вземания, уредени в чл. 162 ДОПК.
Проф. д-р Ганета МИНКОВА
