С изменението на Закона за обществените поръчки (ЗОП), в сила от 01.01.2009 г., в чл. 8, ал. 7 за пръв път е регламентирано задължение за възложителите на обществени поръчки да имат вътрешни правила в тази област. След промените в ЗОП от ДВ, бр. 93 от 2011 г., в сила от 26.02.2012 г., задължението за наличие на вътрешни правила не е отменено, но е обособено в самостоятелна разпоредба – тази на чл. 8б от закона.
Логично е вътрешните правила за обществени поръчки да са в писмена форма и да са утвърдени от възложителя. Практически утвърждаването може да бъде извършено с отделна заповед или с подпис за „утвърдил” на съответния възложител – титуляр. Задължително е посочването на дата за влизане в сила. След утвърждаването им, правилата следва да се доведат до знанието на служителите с цел да бъдат прилагани. Като добра практика се приема оповестяването на вътрешните правила за обществени поръчки на вътрешна и/или външна електронна страница на съответния възложител.
Ангажимент за наличие на вътрешни правила за обществени поръчки имат само субектите, които самият закон определя като възложители, но не и упълномощените лица по чл. 8, ал. 2 ЗОП. Възложители със сложна организационна структура, които използват възможността за възлагане на функции в областта на обществените поръчки на други длъжностни лица, трябва да държат сметка, че вътрешните правила следва да регламентират и разпределението на отговорностите и взаимовръзките с упълномощените лица. Когато упълномощените лица са ръководители на относително самостоятелни функционални или структурни звена (например териториални поделения на възложителя, които не са юридически лица), няма пречка те също да създадат (например със заповед) определена организация по възлагане. Тя обаче, от своя страна, трябва да бъде съобразена с утвърдените от възложителя вътрешни правила и с обхвата на предоставените на упълномощените лица правомощия.
ЗОП въвежда изисквания относно съдържанието на вътрешните правила по чл. 8б ЗОП. Това са три области от процеса по възлагане и изпълнение на обществените поръчки:
а) планиране на потребностите от доставки, услуги и строителство (обществени поръчки);
б) организация и провеждане на процедурите;
в) контрол по изпълнението на договорите за обществени поръчки.
Наличието на вътрешни правила за обществени поръчки с описаното по-горе съдържание е законово изискване, неспазването на което от 26.02.2012 г. е скрепено с възможност за търсене на административнонаказателна отговорност от възложителя. Липсата на вътрешни правила за обществени поръчки може да се санкционира при установяването му от контролните органи – Сметната палата и Агенцията за държавна финансова инспекция.
Към настоящия момент практиката сочи, че почти всички възложители имат вътрешни правила за обществени поръчки, като основните им недостатъци са свързани с преповтарянето в тях на нормативната уредба, както и с ненавременната им актуализация. По отношение на съдържанието, най-често се констатират пропуски при спазване на изискването за задължителна регламентация на въпросите за контрола върху изпълнението на договорите за обществени поръчки.
I. Планиране на потребностите
Планирането на потребностите от обществени поръчки е въпрос, които няма законова регламентация, но е задължителна част от съдържанието на вътрешните правила за възлагане на обществени поръчки. Причина за това е обстоятелството, че процесът на планиране зависи от структурата и организацията на съответния възложител. Все пак, съществуват общи правила, които могат да бъдат спазвани в процеса по планиране.
Планирането на потребностите от обществени поръчки би следвало да обхваща период от минимум една година. При т.нар. „секторни възложители”, които са търговски дружества, е възможно и по-дългосрочно планиране (например въз основа на приета инвестиционна програма за три или пет години).
Едногодишният период за планиране може да бъде дефиниран по различен начин – като календарна година (от 01.01. до 31.12.) или като 12 календарни месеца, считано от началната дата на периода на планиране, която може да не съвпада с 1 януари. Преценката, кой подход да бъде избран, зависи изцяло от съответния възложител.
Като цяло, по-реалистично е планирането не за календарна година, а за 12 календарни месеца. Основание за втория подход дава и предвиденият в чл. 23 ЗОП период на валидност на предварителното обявление – 52 дни от публикуването му, но не повече от 12 календарни месеца. В рамките на този период възложителят може да ползва съкращаване на срока за подаване на оферти в конкретните провеждани от него процедури, включени в предварителното обявление. Като се отчита, че срокът за публикуване на предварителното обявление е до 1 март на съответната година, този момент може да се използва като начална дата на периода, обхванат от извършеното преди това планиране. За да може процесът по планиране да приключи най-късно до края на февруари на съответната година и да се публикува предварително обявление (до 1 март), е логично той да стартира достатъчно рано – не по-късно от октомври на предходната година.
Процесът по планиране на потребностите от обществени поръчки задължително трябва да обхваща всички звена в организацията, които нямат статут на самостоятелни възложители по смисъла на чл. 7 ЗОП. Добра практика при планирането е то да не се свежда само до обществените поръчки, които ще се възлагат чрез процедури по ЗОП, а да включва и обществените поръчки, възлагани чрез публична покана, а при възможност и тези, чиято стойност допуска свободно възлагане. По този начин се създават предпоставки за правилно планиране на ресурсите (финансови, човешки и времеви) за подготовка на възлагането и в значителна степен се снижава рискът от разделяне на обществените поръчки.
Препоръчително е процесът по планиране да завърши с утвърждаване от ръководителя на документ, обективиращ резултатите от него. Такъв документ може да бъде обозначен като „план-график на обществените поръчки”. Практиката доказва, че е подходящо в план-графика да се включат следните въпроси:
а) Предмет на обществената поръчка
В тази част от план-графика се посочват наименованията, които възложителят смята да даде на обществените поръчки, които ще се възлагат. Когато дадена обществена поръчка ще се възлага от повече от едно упълномощено лице в системата на възложителя, наименованията следва да бъдат уеднаквени.
б) Прогнозна стойност на обществената поръчка
В тази част от план-графика следва да се посочи какви са планираните средства за финансиране на съответната обществена поръчка, включително разчетените по бюджета на възложителя. Дори когато обществената поръчка ще се възлага от упълномощени лица (т.е. повече от един път), прогнозната стойност по план-графика трябва да отразява пълния размер на разходите в рамките на системата на възложителя. По този начин се дава възможност за правилно определяне на приложимия ред за възлагане на конкретната обществена поръчка и се снижава рискът от разделяне и заобикаляне на закона.
в) Ред за възлагане на обществената поръчка
В тази част от план-графика следва да се посочи по какъв ред предстои да се възлага конкретна обществена поръчка – чрез процедура по ЗОП (по общите или опростените правила, с или без обявяване в „Официален вестник” на ЕС), чрез публична покана или напълно свободно. Тази част от план-графика следва да кореспондира с предвидената за всяка поръчка прогнозна стойност и с праговете по чл. 14 и 45а ЗОП. В случай че обществената поръчка ще се възлага чрез процедура по ЗОП, възложителят може да планира и вида на процедурата, особено ако са налице основания за възлагане с процедура, различна от „открита” или „ограничена”. Определянето на реда за възлагане, включително на вида на процедурата по ЗОП, има важно значение за правилното разпределение на необходимото време за подготовка на обществената поръчка, нейното обявяване и приключване. Все пак е необходимо да се отчита, че само някои от основанията за договаряне без обявление могат да бъдат използвани на етапа на планиране (например чл. 90, ал. 1, т. 3, 11, т. или др., както и аналогичните им основания по чл. 103, ал. 2 ЗОП, прилагани от секторните възложители).
При възложители с разгърната организационна структура и повече от едно упълномощено лице по чл. 8, ал. 2 ЗОП, в тази част от план-графика следва да се посочи дали обществената поръчка ще се възлага централизирано или от отделните упълномощени лица. Във втората хипотеза всяко упълномощено лице ще бъде длъжно да спазва реда за възлагане на цялата обществена поръчка, за да не се достигне до нейното разделяне и заобикаляне на закона.
г) Прогнозна дата (период) на стартиране на подготовката на условията за възлагане на конкретна обществена поръчка
Тази част от план-графика следва да разчете необходимото време за подготовка на условията на всяка от предвидените обществени поръчки, като се отчита обективно капацитетът и натовареността на служителите и звената в организацията на възложителя, ангажирани с подготовката. Тази част от план-графика следва да предвижда обективни срокове за подготовка на поръчките, тъй като подход, при който се залагат нереалистично кратки срокове, неизбежно ще доведе до нарушаване на графика не само по отношение на една, а на всички обществени поръчки.
Разчет за датата (периода), в който ще започне подготовка на условията на обществената поръчка е необходим най-малко, в случаите когато е планирано да се провежда процедура по ЗОП или възлагане с публична покана (доколкото в тези случаи има дейности по подготовка на документация за участие).
д) Отговорно звено и лица за подготовка на документацията за участие
В план-графика следва да се посочат структурните звена на възложителя, които ще бъдат отговорни за подготовка на условията на конкретна обществена поръчка. Това задължително трябва да са звената, чиято дейност съответства на предмета на дадена обществена поръчка (например строителство, компютърна техника и софтуер или др.). Безспорно ангажименти в подготовката на процедурите имат и звената, които оказват юридическа помощ, както и тези, които са специализирани за възлагане на обществени поръчки. С цел да се персонализира в достатъчна степен отговорността за навременното стартиране и приключване на подготовката на условията на конкретна обществена поръчка, е препоръчително в план-графика да се посочат и имената на конкретни длъжностни лица от съответните отговорни звена. По този начин, лицата лично ще се чувстват ангажирани с дадена обществена поръчка, като при неизпълнение на задълженията им възниква основание и за дисциплинарното им наказване.
е) Прогнозна дата (период) на стартиране на възлагането на конкретна обществена поръчка
Когато съответна обществена поръчка е предвидено да се възлага чрез процедура по ЗОП, в тази част от план-графика следва да посочи ориентировъчна дата на издаване на решение за откриване на процедурата. Когато обществената поръчка ще се възлага по реда на глава осма „а” от ЗОП чрез публична покана, в тази част от план-графика се посочва ориентировъчна дата за публикуване на поканата в портала за обществени поръчки.
Когато са планирани за възлагане обществени поръчки за доставки и/или услуги, чието изпълнение не може да бъде преустановено (например храни, охрана, горива, застраховки и др.) и за които възложителят има действащи договори от предходен период, при определянето на датата на откриване на новата процедура по ЗОП може да се съобрази с предвидената в чл. 43, ал. 2 ЗОП възможност за изменение на договорите. Законосъобразното прилагане на възможността за удължаване на срока на действащ договор за доставка или услуга до 6 месеца, изисква като задължителна предпоставка новата процедура за същата дейност да е открита не по-късно от 6 месеца преди изтичане на срока на предходния договор. Това е основание в хода на процеса по планиране да се проверят всички изтичащи договори, за които ще се провежда нов избор на изпълнител, за да се заложи достатъчен срок за откриване на процедура по ЗОП, който да позволи (ако се наложи) удължаване на срока на стария договор до сключването на нов.
ж) Прогнозна дата (период) за сключване на договор за обществена поръчка
В тази финална част от план-графика следва да се направи разчет за момента, към който се очаква да бъде сключен договор за обществена поръчка в резултат от проведеното възлагане (чрез процедура по ЗОП или чрез публична покана). Ориентировъчната дата за сключване на договор е необходимо да бъде съобразена със сроковете за провеждане на процедури по ЗОП. Отново чл. 43, ал. 2 ЗОП дава основание да се заключи, че законодателят счита за разумен срок за провеждане на процедура по ЗОП период от 6 месеца, който започва от датата на откриване на процедурата и приключва със сключването на договор.
Прогнозираната дата на сключване на нов договор следва да бъде съобразена не само с необходимото време за провеждане на процедура, но и с момента на изтичане на срока на действие на предходен договор на възложителя със същия предмет. Целият процес на планиране на обществени поръчки следва да бъде подчинен на идеята да не се допускат (освен по обективни причини) периоди, в които изпълнението на дадена дейност, необходима за възложителя, да не бъде осигурено чрез договор, сключен по реда на ЗОП.
След изготвянето на план-графика за обществените поръчки той следва да бъде утвърден от възложителя, да бъде определено лице, което да упражнява контрол по изпълнението му и същият да бъде сведен до знанието на лицата, които ще са ангажирани с изпълнението му.
II. Oрганизация и провеждане на процедурите
Друга задължителна част от съдържанието на вътрешните правила за обществени поръчки е регламентацията на въпросите за организацията и провеждането на процедурите. Обикновено в тази част от правилата се наблюдава уклон на възложителите да преповтарят разпоредби на ЗОП (относно различните видове процедури, стойностни прагове, правила за комисията, основания за отстраняване на участници, документи при сключване на договор и др.). Подобен подход не е незаконосъобразен, но е лишен от смисъл, тъй като законовата уредба е обширна и често променяща се, като преписването й във вътрешните правила не може да претендира за изчерпателност.
Добрата практика в тази връзка е с вътрешните правила само да бъдат разпределени отговорностите по организация и провеждане на процедурите по ЗОП между различните звена и/или длъжностни лица на възложителя, без да се повтарят текстове от закона. По този начин промените в законодателството в областта на обществените поръчки няма да водят непременно до необходимост от актуализация на вътрешните правила, като такава ще е нужна само при евентуални структурни промени в организацията на съответния възложител.
В тази част от вътрешните правила е подходящо да бъдат описани основните стъпки в подготовката и провеждането на процедурите, като например:
- ред за подготовка на документацията за участие – от работна група с представители на отговорните звена или от всяко звено поотделно;
Когато в системата на даден възложител една обществена поръчка ще се възлага от няколко упълномощени лица, то редът за подготовка на условията на тази поръчка трябва да осигурява уеднаквяване на изискванията към участниците, критерият за оценка на офертите и техническите спецификации. В противен случай се получава така, че една и съща обществена поръчка, възлагана от един възложител (чрез упълномощените от него лица), се възлага при различни условия.
- подготовка и попълване на образците на обявление и решение и изпращане за публикуване в Регистъра на обществените поръчки и „Официален вестник” на ЕС, ако има основания за това;
- сформиране на комисията за провеждане на процедурите – право на предложения, численост, подготовка на проект на заповед за назначаване;
- предаване на протоколите от работата на комисията – ред за предаване – чрез деловодството или на ръка, както и ред и срок за приемане на работата на комисията (във връзка са правата на контрол по чл. 36а ЗОП);
- подготовка на решението за класиране или за прекратяване на процедурата – отговорни лица;
- уведомяване на участниците и предоставяне на достъп до протокола – ред и отговорни лица;
- отговорности в случай на обжалване;
- набиране на документи преди сключване на договор за обществена поръчка;
- отговорности по оформяне на окончателния договор и представяне за подпис от възложителя;
- изпращане на информация за сключването на договора – срок и отговорни звена и лица.
Независимо че законът говори за „организация и провеждане на процедурите”, няма пречка вътрешните правила да регламентират и подготовката на възлагане чрез публична покана и начина, по който се разглеждат офертите, и се сключва договор. Така например във вътрешните правила може да се регламентира дали при възлагането с публична покана, публикуването й се предшества от издаването на заповед на възложителя за утвърждаване на условията и определяне на длъжностни лица, или не.
III. Контрол по изпълнението на договорите за обществени поръчки
Последната част от задължителното съдържание на вътрешните правила за обществени поръчки е изискването за уреждане на въпросите за контрола по изпълнението на вече сключените договори за обществени поръчки. Тези въпроси нямат законова регламентация и затова начинът на организация на подобен контрол зависи изцяло от преценката на възложителя. Единственото условие е такъв контрол да е предвиден и да се упражнява.
Добра практика в областта на контрола върху изпълнението на договорите за обществени поръчки е след сключването на всеки отделен договор със заповед да бъдат определени длъжностни лица, чиято функция по контрол да бъде възложена изрично. Моментът на определяне на контролиращите изпълнението лица зависи от начина на изпълнение на договора. Когато договорът ще се изпълнява през определен период от време, длъжностните лица трябва да бъдат определени непосредствено след сключването му. Ако договорът е с еднократно изпълнение (например еднократна доставка), длъжностните лица по контрола може да се определят и непосредствено преди приемане на изпълнението.
Логично е, при договори с продължително изпълнение длъжностните лица да са поне две, за да могат да осигурят непрекъснатост на контрола в случай на отсъствие на едно от тях. По правило, длъжностните лица следва да са с квалификация и опит, съобразно предмета на съответния договор (например инженери, техници, компютърни специалисти или др.). Възлагането на контрол по изпълнението на договори за обществени поръчки на юристи е оправдано само при условие, че предметът на договора е свързан с предоставяне на юридически консултации или процесуално представителство.
С цел осигуряване на пълнота на процеса по контрол на изпълнението на договорите за обществени поръчки, е възможно длъжностните лица, натоварени с упражняването му, да бъдат упълномощени да подписват актовете за приемане на изпълнени работи.
Тъй като тези длъжностни лица най-добре познават хода на изпълнението на даден договор за обществена поръчка, те би следвало да отговарят и за подаване към отговорните длъжностни лица или звена на информация за приключване изпълнението на договора (т.е. за момента, в който и двете страни по договора са изпълнили задълженията си в цялост), която да бъде оформена надлежно и изпратена за публикуване в Регистъра на обществените поръчки.
В заключение може да се отбележи, че вътрешните правила за обществени поръчки са важен инструмент на възложителя, който му дава възможност за въвеждане на организация и контрол в процеса по възлагане. Най-голям ефект имат вътрешните правила, които отразяват особеностите в административните практики на конкретния възложител и натрупания опит от предходните години.
Мариана КАЦАРОВА, експерт-юрист
