На основание чл. 101, ал. 1 от Закона за публичните финанси (ЗПФ) министърът на финансите е издал Указание № УК-6 от 30.12.2014 г. С текста, който представлява правното основание, е регламентирано правомощието на министъра да дава указания по изпълнението на държавния бюджет и на сметките за средства от Европейския съюз. Като цел на указанието е посочено да внесе допълнителна яснота за единното прилагане на Решение на Министерския съвет № 788 от 28.11.2014 г. за разплащанията на разпоредители с бюджет по договори. Договорите са сключени между бюджетна организация и лице или образувание, които са небюджетната организация – физическо лице, юридическо лице, включително с нестопанска цел, неперсонифицирано дружество, търговско дружество с държавно или общинско участие, държавно или общинско предприятие и други подобни.
Накратко съдържанието на указанието може да бъде предадено по следния начин: когато разпоредители с бюджетни средства (които са ръководителите на бюджетни организации или техният председател при колективни органи) извършват плащания към лица, които не са бюджетни организации, разпоредителите първо информират Националната агенция за приходите (НАП) и Агенция „Митници“ за предстоящото плащане. Националната агенция за приходите и Агенция „Митници“ проверяват дали получателят на средствата има непогасени публични задължения. При наличие на такива „се пристъпва към налагане на обезпечителна мярка – запор върху предстоящата за изплащане сума, представляваща вземане на длъжника (лицето, получател на плащането) от трето лице (разпоредител с бюджет), едновременно с електронното потвърждение, при условията на т. 3, „б“ от Решението…“. При липса на публични задължения сумата се получава от лицето или образуванието. Смисълът на тази процедура е бюджетните организации да информират компетентните органи, които определят и събират публични задължения, относно факта, че длъжникът ще получи актив. От своя страна компетентните органи предприемат действия по обезпечаването на публичните задължения, които действия се насочват върху вземането, което публичният длъжник има спрямо бюджетната организация.
Поначало кредиторът или публичният взискател не е ограничен относно начините, по които събира данни за активите на своя длъжник. Затова не могат да се изложат аргументи против самата идея, а именно компетентните органи да бъдат информирани от бюджетните организации за предстоящи плащания и като последица от това да бъдат предприети действия за обезпечаване и събиране на публични задължения. Това представлява защита на бюджетните приходи, които трябва да бъдат събирани регулярно, за да могат да бъдат извършвани бюджетните разходи.
Въпреки това възприетите решения поставят няколко въпроса:
На първо място, възниква проблем за характера на акта, издаден в хипотезата на чл. 101, ал. 1 ЗПФ. Очевидно е, че това не би трябвало да е нормативен акт, тъй като указанията не са сред актовете, изброени в Закона за нормативните актове. Освен това указания би следвало да се дават на органи и организации, които организационно или финансово могат да се свържат с администрацията, но с такива актове не се създават права и задължения за лица извън администрацията. Това твърдение обаче не е докрай точно, защото данъчните декларации например съдържат указания, които се прилагат от декларатора, а той по правило е лице, извън администрацията. Затова отговорът на въпроса за характера на указанието (нормативен или ненормативен, вътрешнослужебен или общ административен акт съгласно Административнопроцесуалния кодекс – АПК), издадено по реда на чл. 101, ал. 1 ЗПФ, не е еднозначен. Но този въпрос не е формален, защото от неговия отговор зависи дали указанието попада под общата клауза за обжалваемост, уредена в чл. 120, ал. 2 от Конституцията, както и кой е приложимият процесуален ред за неговото оспорване, ако такова оспорване е допустимо.
Необходимо е да бъде направено едно предварително уточнение. Съгласно чл. 101, ал. 1 ЗПФ министърът на финансите е компетентен да издава указания по изпълнението на държавния бюджет и на сметките за средства от Европейския съюз. Решението на МС обаче се отнася до всички разпоредители с бюджет, като например по бюджета на общината разпоредител е кметът. Следователно указанието на министъра на финансите не обхваща общините и социалноосигурителните фондове, които са бюджетни организации съгласно § 1, т. 5 от Допълнителните разпоредби на ЗПФ, но техните бюджети не са част от държавния. Министърът на финансите не може да издава спрямо тях указания по реда на чл. 101, ал. 1 ЗПФ, освен ако не е налице второто предложение на текста.
Освен това по принцип ЗПФ допуска упражняване на оперативна самостоятелност в по-широки граници, отколкото това е предвидено в текстовете на материалните данъчни закони и на Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (ДОПК). Например, съгласно чл. 171 ЗПФ министърът на финансите може да определи в консолидираната фискална програма да се включат средствата, постъпленията и плащанията на други лица и техни структурни единици, когато те подлежат на включване в сектор „Държавно управление“. Съгласно § 1, т. 5 от ДР на ЗПФ в тези случаи също е налице бюджетна организация, но чл. 171, ал. 2 ЗПФ сочи, че приравнените бюджети не са част от държавния бюджет. Затова указание № УК-6 от 30.12.2014 г. на министъра на финансите не се отнася и спрямо тях.
В указанието ограничаването на компетентността на министъра на финансите личи от формулирането на „адресатите на задължението“ за проверка относно наличието на публични задължения, които са НАП и Агенция „Митници“, но не и например кметовете на общините. Това уточнение е необходимо, не защото министърът на финансите е излязъл извън пределите на своята компетентност от тази гледна точка, а защото на няколко места в указанието, като се цитира решението на МС, се посочва, че става дума за всички разпоредители с бюджет, от което могат да се направят погрешни изводи.
На второ място, възможността, предоставена на министъра на финансите да разреши извършването на плащане преди приключване на процедурата за проверка за наличие на непогасени публични задължения, може да постави някои субекти в по-благоприятно положение в сравнение с други. Министърът на финансите може да даде разрешение, когато действията по уведомяване на НАП и Агенция „Митници“ и получаването на потвърждение от тях могат да доведат до забавяне на плащането, съответно до неизпълнение на договора и неустойки в тежест на разпоредителя с бюджет. За да бъде дадено разрешение, съответният първостепенен разпоредител с бюджет трябва да направи мотивирано искане, в което да посочи причините за невъзможността да се приложи процедурата по потвърждение от приходните агенции, както и оценка на риска за разпоредителя с бюджет от неизпълнението на договора. След преценка на мотивите, изложени в искането, министърът на финансите може да разреши или откаже да бъде извършено плащането, за което писмено уведомява съответния първостепенен разпоредител с бюджет.
Подобна възможност за преценка от страна на финансов орган поначало трябва да бъде предвидена в закон. В случая става дума за засягане на интересите на физически и юридически лица, тъй като някои от тях няма да могат ефективно да използват дължими им плащания, понеже върху вземането им ще бъде наложен запор, а други ще получат плащане. Недоброто решение е, че възможността за преценка от страна на министъра на финансите и границите, в които преценката може да бъде упражнена, се уреждат с акт на Министерския съвет, който при това дори не е нормативен.
В този ред на аргументи могат да се направят възражения и относно неприлагането на решението на МС, когато получател на плащането е разпоредител с бюджет по смисъла на чл. 11 ЗПФ. В редица случаи една бюджетна организация получава както бюджетни средства, така и средства във връзка с дейности, които извършва при условията на конкуренция с други субекти, които не са бюджетни организации. Бюджетните организации също дължат данъци и задължителни осигурителни вноски и могат да имат непогасени публични задължения. Тогава възниква въпросът защо бюджетните организации априори са изключени от режима, а всички други лица и образувания са включени.
Възражения съществуват и спрямо неприлагането на режима към чуждестранни юридически лица, които не осъществяват стопанска дейност на територията на Република България чрез регистриран клон или място на стопанска дейност. Тези субекти се облагат с данък при източника, но ако по някаква причина такъв данък не е събран, те също могат да имат неплатени публични задължения. Тук аргументът, че данъкът при източника се удържа и внася от платеца, а не от получателя, не освобождава чуждестранното лице от качеството му на данъчен длъжник при неизпълнение на задължението от страна на платеца. То става солидарен длъжник наред с платеца на дохода, тъй като съгласно чл. 18, ал. 1 ДОПК лице, задължено по закон да удържа и да внася данък или задължителни осигурителни вноски, което не удържи и не внесе данъка или вноските, е солидарно отговорно с носителя на задължението за неудържания и невнесен данък или осигурителни вноски. (Оставяме настрана хипотезите, при които данъкът не се удържа от платеца, а се внася от получателя, въпреки че той е чуждестранно лице без място на стопанска дейност в страната). Затова тези лица също не трябва да бъдат изключени от режима във всички случаи.
Необходимо е да разгледаме и вземането, спрямо което ще се предприемат действия за обезпечаване. Това са възнаграждения по договори, по които на бюджетна организация е извършена услуга от лице или образувание, които не са бюджетни организации. В плащането на договора се включват два основни компонента: разходи, извършени вече за сметка на изпълнителя, и печалба, която той е калкулирал във възнаграждението. Налагане на запор върху цялото плащане поставя изпълнителя по договора в трудно финансово положение. Затова може да се разгледа възможността в ДОПК част от плащанията да бъде уредена като несеквестируема. Член 213 ДОПК урежда несеквестируемостта като институт, който защитава само физическите лица. Юридическите лица (и приравнените на тях образувания) също могат да бъдат поставени в тежко финансово положение. Поради което с предстоящите промени на ДОПК и за тях би могло да се уредят хипотези на несеквестируемост. Този въпрос е дискусионен, защото може да възникне и в гражданското изпълнително производство, където нещата са аналогично решени в момента.
Проф. д-р Ганета МИНКОВА
