Договорната система между участниците в строителството

Строителните отношения са обществени отношения с особено висока значимост – от една страна са с висока стойност, но, от друга страна, определят средата за труд, живот и отдих. По този начин въздействат на широк кръг други обществени отношения. Строителните отношения обаче са и отношения с особено висока степен на сложност. За осъществяването им са необходими познания от различни клонове на науката, необходими са и практически умения.
Държавата чрез правото налага множество административни регулации на строителния процес. Строителните отношения са във висока степен регламентирани отношения, за да се гарантира общественополезната генерална цел – законосъобразно строителство. Макар и във висока степен държавно регулирана, строителна дейност е стопанска дейност за участниците в строителния процес. Те я извършват, за да реализират печалба.
Нормативната уредба на строителния процес може да се характеризира като обширна, разнородна, в по-голямата си част императивна. Нормативната уредба съдържа множество организационни и устройствени правни норми, съдържа редица норми, даващи законови дефиниции, съдържа норми, стриктно регламентиращи различни процедури. Законово са регламентирани изискванията към субектите, които желаят да участват в обществените отношения по строителството. Уредбата е разнородна, защото съдържа преобладаващ брой административни, но и немалък брой гражданскоправни норми. Уредбата на тези обществени отношения не е кодифицирана, а е разпръсната в различни закони и подзаконови актове.
Съобразно с целите и задачите на настоящата статия няма да се разглежда подробно историческото развитие на нормативната уредба на отношенията между участниците в строителните отношения. Ще се спра на участниците в строителните отношения, както и на регламентацията и уреждането на техните отношения съобразно действащата нормативна уредба.

Участниците в строителния процес са изброени от законодателя в текста на чл. 160, ал. 1 от Закона за устройство на територията (ЗУТ). Съгласно настоящата редакция на тази разпоредба участниците в процеса на строителството са: възложителят; строителят; проектантът¹; консултантът; физическото лице, упражняващо технически контрол за част „Конструктивна“; техническият ръководител; доставчикът на машини, съоръжения и технологично оборудване.

С изменението на ЗУТ (ДВ, бр. 65 от 2003 г.) законодателят изостави делението на участниците в строителството на основни и на допълнителни.
Налице са различни становища относно изброяването, направено от законодателя на участниците в строителството, които тук няма да бъдат разглеждани. Единствено ще отбележа, че това изброяване не е безспорно. Основателно се поставят въпроси, примерно, за мястото на техническия ръководител сред участниците в строителството². Считам, че изброяването в ЗУТ е неизчерпателно, за което могат да се посочат различни аргументи³.
Не са предмет на настоящото изследване и случаите, в които възложителят сключва договор за инженеринг, при който другата страна извършва и проектирането, и строителството на даден обект, като осигурява всичко необходимо, включително материали, съоръжения и оборудване. Няма да бъдат разгледани и случаите на строителство, в които се прилагат договорните правила на Международната организация на инженерите консултанти ((ФИДИК). Няма да бъде разгледан и случаят, при който възложителят сключва комплексен договор с лицензиран консултант. Предмет на този договор е всеобхватното ръководене на процеса и по-конкретно – предварителни проучвания и изработване на задание, организиране на проектирането, упражняване на надзорна дейност, въвеждане на обекта в експлоатация. Следва да се има предвид обаче, че в тези случаи взаимоотношенията между участниците в строителния процес са различни от тези, дефинирани от законодателя като типични в ЗУТ.

Участниците в процеса на строителството са лица, чиито правен статут е стриктно регламентиран. Регламентацията на тази материя се съдържа в Закона за устройство на територията (ЗУТ), Закона за Камарите на архитектите и инженерите в инвестиционното проектиране (ЗКАИИП), Закона за признаване на професионалните квалификации (ЗППК), Закона за дейностите по предоставяне на услуги (ЗДПУ), Закона за камарата на строителите (ЗКС), Наредба № 9 от 22.05.2001 г. за лицензиране на лицата, упражняващи строителен надзор, Наредба № РД-02-20-25 от 03.12.2012 г. за условията и реда за издаване на удостоверение за вписване в регистъра на консултантите за оценяване на съответствието на инвестиционните проекти и/или упражняване на строителен надзор. Направеното изброяване не е изчерпателно. Законодателят в ЗУТ не е поставил специфични изисквания към възложителя. Могат обаче да се извлекат такива от други специални административни закони в областта на енергетиката, съобщенията, концесиите и др. В литературата се посочва⁴, че принципът по отношение на другите участници в строителния процес е напълно различен. По отношение на строителя, на проектанта, на консултанта, на физическото лице, упражняващо технически контрол за част „Конструктивна“ на инвестиционния проект, и на техническия ръководител има множество специални изисквания, както и регистрационни режими.
Взаимоотношенията между участниците в строителния процес са също нормативно регламентирани. Строителната дейност в Република България е основана на пазарните принципи при съблюдаване на императивните правила на закона и инженерните правила с цел защита на обществените интереси. Основната и генерална цел е изграждането на законосъобразни строежи, които отговарят на нормативните изисквания към строежите съгласно чл. 169 и сл. ЗУТ. Всеки един от участниците в строителния процес осъществява различна функция, в различно време, с различно значение и последици. Всеки от участниците при реализацията на строителството преследва свои конкретни стопански цели. В литературата е застъпено становище, че взаимоотношенията в строителния процес имат правен и фактически характер⁵. Следва да се приеме, че взаимоотношенията имат единствено правен характер. Може да се уточни, че тези взаимоотношения са във връзка с осъществяването на правни и фактически действия, чрез които се изпълнява фактически конкретното строителство, но не може да се каже, че взаимоотношенията имат фактически характер. Потвърждение на това становище се открива в нормата на чл. 160, ал. 2 ЗУТ – „Взаимоотношенията между участниците в строителството се уреждат с писмени договори“, т.е. отношенията имат договорен характер, макар и не всички възможни хипотези и развития в отношенията да са застъпени като договорни клаузи в конкретните договори. Това обаче не дава основание необхванатите отношения, възникнали по повод и във връзка с конкретен договор между страните, да се определят като фактически.

За разлика от ЗТСУ (отм.), ЗУТ по нов начин регламентира участниците в строителството, както и обстоятелството, че техните взаимоотношения се регламентират с договори, които сключват помежду си. В литературата това обстоятелство вече е дефинирано като принцип на равнопоставеност между участниците⁶. В ЗУТ се съдържат фрагментарни насоки относно съдържанието на тези договори. Разпоредбите са разпръснати в различни части на закона. Част от разпоредбите в ЗУТ относно договорите между участниците в строителството могат да се характеризират като диспозитивни. Законодателят предвижда, че дадено отношение може да се уреди договорно. Така например съгласно чл. 176, ал. 2 ЗУТ „За строежите на обекти с производствено и друго специфично предназначение, в зависимост от уговореното в договора, завършването на строителството се доказва допълнително с извършване на успешни приемни изпитвания“, а съгласно чл. 176, ал. 5, „Ако отделни части от строежа могат да се използват самостоятелно, с договора за строителство може да се предвиди, че изпитванията на тези части от строежа се извършват преди завършване на цялостното му изграждане“. Други примери за такива норми са и чл. 160, ал. 4 и чл. 168, ал. 7 ЗУТ. Много повече на брой са обаче императивните норми на ЗУТ, които оказват пряко или косвено въздействие върху клаузите на договорите между участниците в строителния процес. При изготвянето на договорите следва да се имат предвид множество разпоредби на ЗУТ, които не са структурирани на едно място, а се съдържат в целия нормативен акт. Такава норма е примерно чл. 160, ал. 2 ЗУТ, която определя като форма за действителност на договорите писмената форма. Следва да се имат предвид при договарянето и норми, които вменяват задължения на някои от участниците в строителството, които той може договорно да прехвърли на друг участник в строителството. Примерно възложителят следва да осигури изискващите се становища, съгласия и разрешения на специализирани контролни и съгласувателни органи, на експлоатационни дружества, както и да заплати разходите за това. Няма пречка обаче, по силата на сключения договор възложителя да натовари консултанта или проектанта с тази дейност.

Правният характер на отделните договорите между участниците в строителството е различен. Някои от договорите са за изработка, други за доставка на стоки, за наем на съоръжения и оборудване. Други от договорите са ненаименовани – за предоставяне на услуга, както и комплексни – съдържащи клаузи от различни договорни видове. Характерно за договорите е, че те са срочни – за определен срок, до определена дата, до завършване на обекта. Договорите са възмездни. Договорите между участниците в строителството са в голямата си част търговски сделки, което обстоятелство следва да се има предвид при определянето на клаузите, при изпълнението и неизпълнението им. Те са формални, законът изисква писмена форма ad substantiam. Често има разминаване между датата на подписването на конкретния договор и началото на неговото действие или началото на реалното му изпълнение. Договорите са двустранни и синелагматични. Договорите следва да се определят като комутативни, но предвид фактическия характер на строителната дейност – нейната продължителност, множеството променливи обстоятелства, от които зависи процесът – трябва да се имат предвид при договарянето и възможните проявления на фактори, върху които участниците в строителството нямат възможност да въздействат дори и да могат да ги предвидят в някаква степен.
Договорите в строителния процес се сключват между възложителя и другите участници в строителството. Възложителят е централна фигура, страна по всеки един от договорите с другите участници. Съществено е да се отбележи, че отношения възникват и между другите участници, но договори между тях не се сключват. Техните взаимоотношения следва да се регулират в договорите им с възложителя. Примерно, консултантът, упражняващ строителен надзор, може да дава задължителни указания на изпълнителя, осъществяващ фактически строителството. В договора на възложителя и строителя обаче следва да се уговори правото на лицето, упражняващо строителен надзор, както и да се създаде механизъм и да се вмени договорна отговорност за изпълнителя, в случай че не допусне строителния надзор или не изпълни негово указание. Същото се отнася и за отношенията между проектанта, упражняващ авторски надзор, и изпълнителя.

Възложителят следва да уреди в договорите си с отделните участници отношенията между тях, които възникват в процеса на строителството. Това е съществена особеност.

Възложителят следва предварително да знае и да предвиди отношенията, които ще възникнат между другите участници в строителството, да ги уреди в договорите си с тях, защото между останалите участници няма подписани договори. Друга съществена особеност на договорите е, че при промяна на един от договорите това обстоятелство рефлектира върху изпълнението на останалите договори.

Примерно, в случай че по взаимно съгласие или по действието на предварително уговорена договорна клауза се стигне до удължаване срока на изпълнение по договора между възложител и изпълнител, следва възложителят да предприеме мерки по изменение на договорите си с другите участници в строителството – консултантът ще упражнява строителен надзор, а проектантът авторски надзор по-дълго време. Доставчикът на машини и съоръжения ще трябва да ги предостави за по-дълъг период.

Следва да се има предвид и обстоятелството, че законовата и подзаконовата уредба не свързва нито пряко, нито косвено икономическите взаимоотношения между участниците в строителството със съществените изисквания към строежите.

Законодателят формулира основния интерес на обществото – законосъобразно строителство чрез спазване на изискванията, формулирани в чл. 169, ал. 1 ЗУТ, а грижа на участниците в строителния процес е за колко време и за колко пари ще съумеят да достигнат тези нормативни изисквания. Така например строителният надзор има право да прекъсва и спира строителния процес. Следва в договора обаче подробно да се предвидят правата и задълженията на надзорника в тези случаи, защото всяко негово действие или бездействие в това отношение е свързано с възможни претенции между възложителя и строителя. Всяко прекъсване на строителния процес ще струва много пари и във всеки случай някой ще понесе тази тежест. Може да има виновно поведение, станало причина за нареденото прекъсване. Вината може да е в проектанта, в строителя, но може и да е грешка на самия надзорник. В чл. 168, ал. 4 ЗУТ е предвиден ред за обжалване на предписанията на лицето, упражняващо строителен надзор пред РДНСК, но той, освен че забавя допълнително строителния процес, се отнася само до инженерни предписания, свързани с изискванията по чл. 169, ал. 1 ЗУТ, а за всички останали предписания за прекъсване на работите ще трябва да има съответно предвиден ред в договорите на възложителя с консултанта, със строителя и с проектанта. Също в тази връзка, в договора на възложителя с консултанта следва да се намери внимателно баланс по отношение на отговорността при неоснователни спирания и прекъсвания от страна на консултанта, упражняващ строителен надзор, защото ако той носи евентуална висока отговорност за щети от негови нареждания за прекъсване, той няма да е в достатъчна степен взискателен към работата на строителя и ще избягва да прибягва към спиране и прекъсване на работата. Прекъсването и спирането на строителния процес следва да е предмет и на договора, сключен между възложителя и строителя (изпълнителя), защото то рефлектира в най-голяма степен именно в техните отношения – нарушава се графикът на работа. Промени ще настъпят и в отношенията на възложителя с доставчика на машини, съоръжения и технологично оборудване за строежа (в случай че не се осигуряват от изпълнителя), защото се удължават сроковете, за които следва те да бъдат ангажирани. Изложеното показва, че взаимозависимостта между отделните договори е обективна, реално съществуваща..

Може да се обобщи, че договорите в строителния процес представляват сложна договорна система. Възложителят е лицето, което е носител на инвестиционната идея, на импулса за промяна на средата. Той осигурява средствата. От друга страна, възложителят обикновено няма специалните знания и умения, необходими за реализацията на неговите цели, свързани със строителството и влиза в отношения със субекти, които осигуряват специфичните и необходими познания за превръщането на инвестиционното намерение в завършен законосъобразен строеж. Възложителят може да се посочи като централна фигура, която влиза в автономни двустранни отношения с всеки от другите участници в строителния процес. В правната теория се приема, че единствено многостранните договори са насочени от лицата, които ги сключват, към постигане на общи цели⁷. При тях има няколко волеизявления, но те не са разнопосочни и не се търси съгласие, а са с еднакво съдържание или са взаимно свързани. Многостранните договори имат не страни, а участници. Многостранните договори не могат да се развалят по реда на чл. 87 ЗДД.

Договорите в строителния процес са двустранни договори. Може да се обобщи обаче, че те също като многостранните договори се характеризират с една обща цел – изграждането на конкретния строеж.. Тази обща цел не се посочва изрично във всеки отделен договор. Тя обаче съществува и не може да се отрече. Тази обща цел следва да се има предвид при тълкуването и прилагането на всеки един от договорите.

Всеки един от договорите е сключен, за да се постигне в крайна сметка една и съща цел – да бъде завършен конкретен законосъобразен строеж. Възложителят сключва договор с проектант, за да проектира конкретна сграда и да упражнява авторски надзор при строителството й. Възложителят сключва договор със строител, за да построи тази сграда. Възложителят сключва договор с консултант, за да извърши евентуално оценяване съответствието на инвестиционния проект и да упражнява строителен надзор при строителството на същата сграда. Възложителят сключва евентуално договор с доставчик на машини, съоръжения и технологично оборудване с оглед строителството на същата сграда. Съгласно чл. 161, ал. 1, изр. 2 ЗУТ възложителят или упълномощено от него лице осигурява всичко необходимо за започване на строителството.

Може да се обобщи, че изграждането на една действаща договорна система е основно задължение за възложителя. От ефективния избор на другите участници в строителството, което прави възложителят, от формулирането на договорните клаузи в договорите, които сключва с тях, ще зависи до голяма степен ефективността и реализацията на инвестиционното му намерение. В центъра на договорната система стои възложителят. Той е носител на инвестиционното си намерение, на инвестиционния си импулс за действие. Възложителят е този, който осигурява средствата, с които ще се обезпечи дейността на другите участници в строителството. Възложителят определя крайната генерална цел – какво трябва да бъде построено. Възложителят определя и другите участници в строителството – в някои случаи свободно, в други след провеждане на специални процедури. Това зависи, от една страна, от статута на възложителя, а, от друга страна – от изискванията на финансиращата организация.

Въпреки това свое определящо и дори надмощно положение в установилата се национална практика в отношенията в строителния процес възложителят често пъти, предвид своите скромни специални знания и умения в тази материя, предвид своята недостатъчна обезпеченост с квалифициран правен и технически персонал, е поставян в положение да подписва договори, представяни му от другите участници в строителството. При това положение може да се обобщи, че договорната система в този й съвременен вариант е деформирана, неефективна и в крайна сметка обслужваща главно частните интереси на останалите участници в строителството.

До настоящия момент договорите в строителния процес не са изучавани комплексно, като система, в тяхното единство⁸. Трябва да се отдаде необходимото значение и да бъдат определени тези договори като договорна система, а не да се продължава разглеждането единствено на отделните договори. Строителната дейност с нейните участници, техните отношения, средствата, материалите е жив организъм, който преследва цели, общи за целия организъм. Не може и не следва да се изучават единствено отделни органи от този организъм, без да се отдава значение, че става дума за една общност, защото системността е ключов белег между тези органи, която не трябва да се пренебрегва. Имайки предвид наличието на система, научното познание трябва да я дефинира, опише, изучи. Трябва да я провокира и да следи нейните реакции и развитие. Трябва да се откриват, описват и анализират факторите, които влияят върху цялата система, целите, които преследва цялата система, промените, които настъпват в цялата система при промяна в някои от нейните съставни части.

Неотчитането на договорната система между участниците в строителството е причината за създаване на несъгласувани договори между участниците в строителството, за неправилно ръководене на техните взаимоотношения, както и за некоректно тълкуване на отделно разглежданите един от друг договори.

В отношенията между участниците в строителния процес трябва да се търси балансът. Той е необходим, за да се постигне задоволяване на частния интерес на всеки участник в строителния процес и задоволяване на обществения интерес. Чрез равнопоставеността и задоволяването на непосредствените стопански цели на всеки участник се постига балансът и устойчивостта на цялата създадена договорна система и постигането на генералната общественополезна цел – реализация на законосъобразно строителство.

Договорната система между участниците в строителния процес се явява необходимото звено, което споява обществените отношения, свързани със строителния процес. Договорната система позволява на силно администрираните отношения, свързани със строителството, да се развиват уникално и неповторимо при реализацията на всеки нов строеж. Договорната система се явява динамичният елемент в силно нормативно регулираната строителна дейност, елемент, който позволява да се съберат и да си взаимодействат по уникален начин субекти с противоречиви и разнопосочни стопански интереси, за да постигнат една обща генерална цел – реализацията на законосъобразно строителство. Осмислянето на всички договори в строителството на конкретен обект като система има съществено правно и икономическо значение.

Д-р Пенчо МИЛКОВ, адвокат
_________
1 По отношение правния статут на строителя и проектанта – Ковачев, С., Вл. Петров, В. Бакалова, Б. Кишкилова, В. Ангелова, Г. Даракчиев, Ст. Илова. Актуални въпроси на устройството на територията и строителството. Приложен коментар. Нормативни актове. София: ИК „Труд и право“, 2007, с. 92 и 102.
2 Строителен надзор, Йордан Божков и авторски колектив, Стройексперт – СЕК и Даниел СГ, 2008, с. 15.
3 Милков, П. Изчерпателно ли е изброяването на участниците в строителството в чл. 160, ал. 1 ЗУТ. – В: Собственост и право, 2012, № 5, с. 59.
4 Джеров, Ал., Б. Шалдупова, Ст. Илова, Ел. Златинова. Правни проблеми на ЗУТ. София: Сиела, 2010, с. 190.
5 Сивков, Цв., цит. съч., с. 102.
6 Ковачев. С. Коментар на ЗУТ. София: ФРМС, 2001, с. 113.
7 Павлова, М. Гражданско право Обща част. Том втори. София: Софи-Р, 1996, с. 79.
8 Разглеждани са отделни договори – предимно този за строителство – „Договорът в строителството и сделките с недвижими имоти“. Тороманов, З. Практическо ръководство. София: Сиби, 2008; Димитров, М. Договорът за строителство. София: Сиби, 2012.
Бележка на редакцията:
Цялостен правен анализ на договорните взаимоотношения и статута на участниците в строителството ще намерите в новата книга на ИК „Труд и право“ – „Договорната система в строителството“ с автор д-р Пенчо Милков. Очаквайте книгата на книжния пазар през септември.